馬海濤：將推動全國統(tǒng)一政采市場形成

將推動全國統(tǒng)一政采市場形成

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長 馬海濤

未來借助互聯(lián)網(wǎng)及采購需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，可以歸并和整合一定區(qū)域范圍內(nèi)的政府采購需求。而借助這種需求的整合，形成真正意義上的規(guī)?；少?，配合國家的產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)政府采購調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策功能。

《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）是對我國政府采購制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)匯總，彌補(bǔ)了我國政府采購制度體系缺少承上啟下的行政法規(guī)的現(xiàn)狀，有利于我國政府采購制度管理體系及操作執(zhí)行鏈條的完善。也正因?yàn)槿绱?，《條例》的實(shí)施必將會帶來我國政府采購制度的新一輪改革契機(jī)。

一、政府采購的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大

2013年，全國政府采購金額為16381.1億元，比2012年增加2403.4億元，增長了17.2%。在貨物、工程、服務(wù)三大采購對象中，服務(wù)類采購增長速度最快，同比增長26.4%。

而《條例》第二條通過財(cái)政性資金范圍的進(jìn)一步界定，使更多的采購項(xiàng)目納入到了政府采購管理范圍中。特別是，將政府向社會公眾提供的公共服務(wù)納入服務(wù)采購的范圍之中，這將使我國政府采購的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

與具有長生命周期的貨物、工程類采購項(xiàng)目不同，服務(wù)類項(xiàng)目的生命周期大多比較短，甚至具有即時(shí)消費(fèi)性。所以，隨著公共服務(wù)類采購項(xiàng)目的加入，未來的服務(wù)類采購將繼續(xù)保持較高增長速度，也會同時(shí)促進(jìn)我國政府采購規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

然而，全國采購規(guī)模的擴(kuò)大與政府采購規(guī)模效應(yīng)不是一回事，因?yàn)槿珖少徱?guī)模的擴(kuò)大是建立在全國采購數(shù)據(jù)匯總基礎(chǔ)上的，具體到每一個(gè)項(xiàng)目其對所在產(chǎn)業(yè)和國家經(jīng)濟(jì)的影響是不明顯的。如果把政府采購歸為“汲水政策”的話，那么，想對某個(gè)領(lǐng)域或者產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生拉動或促進(jìn)作用，需要相應(yīng)的采購規(guī)模達(dá)到一定量，并最好能保持一段時(shí)間。這單靠基層政府的需求是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，我們應(yīng)當(dāng)更加重視如何形成采購的規(guī)模效應(yīng)，以此作為實(shí)現(xiàn)諸多政策功能的基礎(chǔ)。

二、全國統(tǒng)一的政府采購市場將會逐步形成

《條例》第十條指出，國家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這從一個(gè)側(cè)面反映出：未來借助互聯(lián)網(wǎng)及采購需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，可以歸并和整合一定區(qū)域范圍內(nèi)的政府采購需求。而借助這種需求的整合，形成真正意義上的規(guī)?；少?，配合國家的產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)政府采購調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策功能。

簡而言之，全國統(tǒng)一的政府采購市場對我國政府采購發(fā)展的意義可以從如下方面進(jìn)行理解：一是實(shí)現(xiàn)政府采購經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能的關(guān)鍵條件。政府采購政策實(shí)施的最終目的是能夠平復(fù)經(jīng)濟(jì)周期波動，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康發(fā)展。所以，一旦需要使用政府采購手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，必須要有足夠的需求來抵御經(jīng)濟(jì)周期的趨勢，以此來引導(dǎo)國家資源實(shí)現(xiàn)更為優(yōu)化的配置。而制度和行政框架下的全國政府采購聯(lián)動體系需要以統(tǒng)一的政府采購市場作為基礎(chǔ)和條件。二是提升政府采購市場吸引力。當(dāng)前我國政府采購實(shí)際操作過程中，由于標(biāo)的額不夠高，加之大多使用最低價(jià)評標(biāo)法，許多潛在供應(yīng)商并沒有足夠的積極性重視政府采購市場，導(dǎo)致政府采購質(zhì)量和效率（主要是指廢標(biāo)率高）難以提升。而一旦政府采購統(tǒng)一市場形成了，供應(yīng)商可以從規(guī)模之中受益，那么，政府采購市場的吸引力就產(chǎn)生了，也容易在實(shí)際采購之中形成良性競爭，實(shí)現(xiàn)政府采購經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙豐收。

三、部門間業(yè)務(wù)協(xié)作是開展公共服務(wù)采購的關(guān)鍵

盡管《條例》第二條中明確將政府向社會公眾提供的公共服務(wù)納入政府采購的管理范疇中，卻只是明確了管理權(quán)歸屬，當(dāng)前還沒有一部明確的法律和規(guī)章對此類政府采購項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。

而公共服務(wù)政府采購不像其他對象，采購人或委托人不是把采購項(xiàng)目一攬子交托給集中采購機(jī)構(gòu)或采購代理機(jī)構(gòu)，而是僅把公共服務(wù)供給過程中的采購過程交給了集中采購機(jī)構(gòu)或采購代理機(jī)構(gòu)。這其中的情形相對復(fù)雜多變，部門之間的協(xié)作將是確保公共服務(wù)供給質(zhì)量的關(guān)鍵。

除此之外，《條例》第二條的規(guī)定，實(shí)際上大大擴(kuò)展了政府采購的范圍，特別是向社會大眾提供公共服務(wù)被納入政府采購管理范疇之中。如此一來，現(xiàn)有集中采購機(jī)構(gòu)在保證采購效率的情況下可能會超負(fù)荷，將來可能一些流程清晰、市場規(guī)范的采購項(xiàng)目會移交采購代理機(jī)構(gòu)承接。這樣就會慢慢形成一個(gè)政府采購代理市場，對這個(gè)市場的規(guī)范和監(jiān)管，也可能會成為下一階段政府采購制度改革的重點(diǎn)。

無論是采購人與采購機(jī)構(gòu)的協(xié)作，還是集中采購機(jī)構(gòu)與委托代理機(jī)構(gòu)的協(xié)作，都需要有明確的任務(wù)定位和業(yè)務(wù)銜接機(jī)制，所以，未來政府采購改革需要著重研究分工合作過程中的任務(wù)與職責(zé)劃分。

四、積極開展政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

政府采購標(biāo)準(zhǔn)化是指在平臺建設(shè)、文件編制、信息發(fā)布規(guī)范、采購需求表達(dá)、統(tǒng)計(jì)口徑等環(huán)節(jié)中，對重復(fù)性事物和概念通過制定和發(fā)布各類標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會效益的目的。

政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是配合電子化平臺建設(shè)的輔助措施，除了提高政府采購法治水平之外，其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義在于有利于促進(jìn)采購需求在更廣范圍的配置，有利于形成采購的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而配合其他政策實(shí)現(xiàn)政府采購的政策功能。

《條例》中涉及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的部分有：（1）第十條“國家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”；（2）第三十二條“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財(cái)政部門制定的招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本編制招標(biāo)文件”；（3）第四十七條“國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購合同標(biāo)準(zhǔn)文本”。

政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對我國政府采購事業(yè)發(fā)展的意義至少體現(xiàn)在以下幾方面：

1.有利于實(shí)現(xiàn)政府采購管理現(xiàn)代化。政府采購過程從需求確定、預(yù)算審批，經(jīng)招標(biāo)采購到合同簽訂，直到履約驗(yàn)收，是一個(gè)綜合的大系統(tǒng)，將來的分工會更細(xì)。要使政府采購過程成為一個(gè)有機(jī)整體，從技術(shù)和管理角度看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有科學(xué)訂立流程標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格實(shí)行，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的高度協(xié)調(diào)，進(jìn)而提高我國政府采購的整體管理水平。而且通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，會形成質(zhì)量保證體系，只要嚴(yán)格執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)，就能確保為采購人采購到合格的產(chǎn)品或服務(wù)。

2.消除壁壘、促進(jìn)政府采購統(tǒng)一市場形成。就我國而言，各個(gè)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一已經(jīng)成為我國政府采購統(tǒng)一市場形成的重要技術(shù)壁壘。加之，電子采購已經(jīng)將標(biāo)的物與采購人之間的一系列活動的時(shí)空縮減到最低，如果沒有標(biāo)準(zhǔn)化做保證，電子采購的效率潛能就無法激發(fā)。

3.降低采購成本、提高采購效率的有效途徑。在電子化建設(shè)的背景下，如果整個(gè)政府采購流程能夠?qū)崿F(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，就可以實(shí)現(xiàn)一貫到用戶的采購，可以加快采購速度，降低采購周期，減少流程中的效率損失，因而可獲得直接的或間接的效率提升。

總體而言，《條例》的頒布和實(shí)施是我國政府采購事業(yè)發(fā)展過程中的重大節(jié)點(diǎn)，其對于政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控與國家治理方面的促進(jìn)作用是毋庸置疑的，其在解決了先前理論和實(shí)踐過程中問題的同時(shí)，也催生了諸多亟待改革和調(diào)整的地方。借助法制建設(shè)和實(shí)踐反饋，未來的政府采購政策，必然能成為國家經(jīng)濟(jì)調(diào)控與社會治理的有力工具，成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要制度保障。