劉慧：條例盡顯全面深化改革思維

條例盡顯全面深化改革思維

國(guó)際關(guān)系學(xué)院黨委書記 劉慧

政府的權(quán)力并非絕對(duì)的和純粹自上而下的，無論是否愿意，市場(chǎng)和社會(huì)力量在國(guó)家治理中的作用會(huì)日益增強(qiáng)。隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)，社會(huì)和市場(chǎng)正在通過各種途徑對(duì)政府權(quán)力領(lǐng)域和政府采購施加影響，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展方向調(diào)整政策和法規(guī)是改革的必然。

《中華人民共和國(guó)政府采購法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）本應(yīng)作為對(duì)政府采購法的補(bǔ)充及時(shí)出臺(tái)。但是，經(jīng)過12年艱苦穿越而誕生的“此”《條例》已非“彼”《條例》，無論在主旨動(dòng)機(jī)還是在內(nèi)容含義方面，《條例》都對(duì)政府采購法有新的突破。

一、舉綱張目綜合治理，體現(xiàn)全面深化改革的積極思維

全面深化改革是黨的十八屆三中全會(huì)提出的總目標(biāo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)全面深化改革做出系統(tǒng)部署。十八大之后改革思想的精髓是敢于碰硬，啃硬骨頭，通過深化改革，進(jìn)一步破除阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制弊端，協(xié)調(diào)好各個(gè)方面的利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾。

我國(guó)政府采購的幾個(gè)特點(diǎn)使它突出于其他領(lǐng)域：首先涉及巨大的資金。每年超過萬億的政府采購金額預(yù)示著巨大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益，也包括相關(guān)主管部門的巨大權(quán)力；其次，法律要求使用集中采購的方式，使得全國(guó)政府采購項(xiàng)目80%以上使用公開招標(biāo)，65%左右使用集中采購方式；另外，操作過程涉及全社會(huì)各級(jí)各類機(jī)構(gòu)，包括政府部門、事業(yè)單位，還有采購方、代理方、供應(yīng)企業(yè)，有在公共領(lǐng)域掌握資源的部門，也有不掌握資源但有需求的機(jī)構(gòu)，還有關(guān)心公共資源使用和流向的全社會(huì)納稅人，有提供公共服務(wù)的組織者、采購者，也有公共服務(wù)的受益者，更有期望得到更高質(zhì)量、更公平享受機(jī)會(huì)的百姓。如此情況使得政府采購成為一個(gè)多重利益交織、交鋒的領(lǐng)域；加之我國(guó)法律要求的集中采購模式，使得政府采購在每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)結(jié)果所暴露出的問題都會(huì)成為社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)。

反觀我國(guó)的政府采購法，2003年頒布實(shí)施后確實(shí)解決了當(dāng)時(shí)社會(huì)中的突出矛盾，為原本無序的政府采購活動(dòng)建立規(guī)章，明確了主責(zé)、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。法律實(shí)施后，實(shí)踐中的矛盾與問題日漸凸顯，在政府采購操作過程中，各類采購因地區(qū)、項(xiàng)目、時(shí)間、需求各異，全國(guó)情況復(fù)雜，法律又沒有賦予各地方或部門因地制宜制定詳細(xì)規(guī)則的權(quán)力，導(dǎo)致采購部門和代理機(jī)構(gòu)對(duì)法律、操作程序解釋各不相同。與此同時(shí)，國(guó)家科學(xué)治理體系遠(yuǎn)未形成，整個(gè)社會(huì)管理生態(tài)環(huán)境不佳，許多新興矛盾無法經(jīng)由政府采購主管部門一家協(xié)調(diào)處理，倒逼政府采購主管部門以頭痛醫(yī)頭的方式，通過制定各種相關(guān)規(guī)章，完成其臂長(zhǎng)所及的所謂分內(nèi)之事。于是出現(xiàn)了有關(guān)政府采購“辦法”與“規(guī)章”林立、社會(huì)對(duì)政府采購領(lǐng)域詬病同步增長(zhǎng)的局面。

解決上述問題的辦法之一是綜合治理。《條例》在許多地方體現(xiàn)了這一理念。如《條例》第十一條提出采購人應(yīng)當(dāng)……建立政府采購內(nèi)部管理制度，科學(xué)合理確定采購需求?！稐l例》第十三條規(guī)定國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提高編制采購需求、采購文件，擬定合同文本和優(yōu)化程序的專業(yè)化服務(wù)水平。

二、突出專業(yè)化和社會(huì)監(jiān)督，體現(xiàn)國(guó)家治理和公共管理的科學(xué)理念

中央全面深化改革的精神是破解發(fā)展難題、創(chuàng)新發(fā)展模式，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。科學(xué)化是國(guó)家治理和部門管理的核心?？茖W(xué)化的一個(gè)重要體現(xiàn)是專業(yè)化：科學(xué)的制度體系、科學(xué)的流程、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)的制度體系要求頂層、系統(tǒng)地設(shè)計(jì)，突出對(duì)政府采購領(lǐng)域和所有相關(guān)部門的整體治理，目標(biāo)是從根源上整體地、徹底地解決問題；科學(xué)的流程要求每一步規(guī)范都“接地氣”，切實(shí)起到通暢和約束作用，目標(biāo)是減少人為因素和自由裁量權(quán)；科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)要按照國(guó)際或國(guó)內(nèi)通行標(biāo)準(zhǔn)，或由專業(yè)人士制定采購項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，采購活動(dòng)嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，以保證采購的結(jié)果符合需求標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求。

過去我國(guó)政府采購法及相關(guān)制度對(duì)采購專業(yè)化的要求重視不夠，采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平?jīng)]有資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)衡量，造成采購代理市場(chǎng)魚龍混雜，供應(yīng)商資格也存在問題，小蛇吞大象的情況時(shí)有發(fā)生，不專業(yè)不內(nèi)行導(dǎo)致采購項(xiàng)目稍有變化、情況稍顯復(fù)雜就無法處理。此外，政府采購長(zhǎng)期存在一種現(xiàn)象，即不論是作為政府部門的用戶還是作為消費(fèi)公共服務(wù)的大眾，難免對(duì)采購結(jié)果不滿意不買賬，原因之一便是需求標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不科學(xué)。政府部門需求與大眾對(duì)公共物品（設(shè)施）的需求預(yù)期存在差異，而政府采購法卻并未對(duì)此區(qū)別對(duì)待，最終使得采購結(jié)果難以滿足大眾期待。

針對(duì)這一情況，《條例》將政府采購法中較為籠統(tǒng)的說法重新細(xì)化，如政府采購法將服務(wù)定義為除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象，《條例》則對(duì)此進(jìn)一步解釋：政府采購法所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。由于消費(fèi)對(duì)象不同，需求自然不同，《條例》第十五條規(guī)定，采購需求應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)等要求。政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會(huì)公眾的意見。除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。這樣，采購方式、評(píng)審方法、合同文本及評(píng)價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，所有采購方式中的程序設(shè)計(jì)都要符合“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的原則要求。

《條例》在采購流程科學(xué)化方面建樹顯著，程序細(xì)化規(guī)范達(dá)到18條。同時(shí)，對(duì)政府采購法存在的疏漏進(jìn)行彌補(bǔ)。政府采購法第四十三條規(guī)定 政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。此項(xiàng)規(guī)定給予了當(dāng)事雙方較大權(quán)力，使許多政府部門購買者把本應(yīng)體現(xiàn)公共利益的政府采購混同于一般性的私人采購，以為“只要省錢就好”或者“只要我滿意就好”。

《條例》明確提出，要制定政府采購合同標(biāo)準(zhǔn)文本，而非以往規(guī)定中提出的制定合同必須具備的條款。同時(shí)，由于采購項(xiàng)目時(shí)時(shí)發(fā)生，現(xiàn)實(shí)中無法對(duì)件件合同進(jìn)行審查監(jiān)管，因此，《條例》規(guī)定合同簽訂之后必須在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告，暢通了社會(huì)監(jiān)督的渠道。從其他一些環(huán)節(jié)的規(guī)定也可以看出《條例》的指向，如不用現(xiàn)金形式繳納保證金，并規(guī)定金額的上限；采購人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向中標(biāo)或者成交供應(yīng)商支付采購資金等。此外，《條例》細(xì)化了各方當(dāng)事人的法律責(zé)任，對(duì)法律列舉的包括采購人、采購代理、供應(yīng)商在內(nèi)的當(dāng)事人的法律責(zé)任進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)采購人員、評(píng)審專家、（其他）當(dāng)事人等法律不曾規(guī)范的相關(guān)人員也進(jìn)行規(guī)范，顯示出立法者對(duì)當(dāng)前亂象治理的決心與力度。

有了規(guī)則，方可監(jiān)督。規(guī)則越詳細(xì)，越能實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督。《條例》對(duì)監(jiān)督和審查進(jìn)行了改革性約束，一是轉(zhuǎn)變了對(duì)采購代理部門監(jiān)管方式；二是將監(jiān)督重點(diǎn)從過程轉(zhuǎn)移到采購結(jié)果?！稐l例》第十六條規(guī)定，政府采購委托代理協(xié)議，應(yīng)當(dāng)明確代理采購的范圍、權(quán)限和期限等具體事項(xiàng)。采購人和采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照委托代理協(xié)議履行各自義務(wù)，采購代理機(jī)構(gòu)不得超越代理權(quán)限。在《條例》第七章、第八章中，把相關(guān)當(dāng)事人、相關(guān)環(huán)節(jié)中的責(zé)任一一明確，規(guī)定對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的考核。

三、發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大社會(huì)在國(guó)家治理中的作用

十八屆三中全會(huì)的《決定》，提出“要推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”的市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)目標(biāo)，指明了市場(chǎng)規(guī)則的核心作用。政府采購曾出現(xiàn)的問題不少源于政府包攬過多，卻限于人員與能力不足?！稐l例》重視解決政府和市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在政府采購的一些環(huán)節(jié)上起作用，甚至起決定性作用，讓政府的作用發(fā)揮在應(yīng)當(dāng)和必須發(fā)揮的地方。

開放市場(chǎng)，前提條件是信息公開與共享?！稐l例》對(duì)政府采購必須公開的環(huán)節(jié)作出規(guī)定：一是采購信息須公開。政府采購項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在指定媒體上發(fā)布。采購項(xiàng)目預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)在采購文件中公開。使用單一來源采購方式時(shí)，還應(yīng)當(dāng)將唯一供應(yīng)商名稱在指定媒體上公示；二是要求公開政府采購項(xiàng)目采購標(biāo)準(zhǔn)，它關(guān)系到質(zhì)量、規(guī)格、性能等要求；三是公開結(jié)果。中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定后，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果。四是公開采購合同。采購人應(yīng)當(dāng)在政府采購合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告。五是公開投訴處理結(jié)果。財(cái)政部門對(duì)投訴事項(xiàng)作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告。

此外，《條例》還對(duì)公開內(nèi)容也作出具體規(guī)定，第四十三條提出中標(biāo)、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的名稱、地質(zhì)和聯(lián)系方式，項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目編號(hào)，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)或者成交金額，主要中標(biāo)或者成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求，評(píng)審專家名單。

當(dāng)然，在市場(chǎng)開放方面，《條例》今后還有更多延伸的可能性，包括采購項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的制定、供應(yīng)商和項(xiàng)目庫的制定、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)、政府采購專業(yè)化建設(shè)、公私合作建筑和服務(wù)項(xiàng)目等。

應(yīng)當(dāng)看到，政府的權(quán)力并非絕對(duì)的和純粹自上而下的，無論是否愿意，市場(chǎng)和社會(huì)力量在國(guó)家治理中的作用會(huì)日益增強(qiáng)。這也是黨中央通過對(duì)形勢(shì)的正確判斷而部署全面深化改革的深度思維。隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)，社會(huì)和市場(chǎng)正在通過各種途徑對(duì)政府權(quán)力領(lǐng)域和政府采購施加影響，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展方向調(diào)整政策和法規(guī)是改革的必然。