為構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度增添重要一筆

名家解讀實(shí)施條例

為構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度增添重要一筆

■ 高培勇 張德勇

于2003年起開始實(shí)施的我國政府采購法，在12年后，終于正式出臺(tái)了它的實(shí)施條例，這是我國政府采購制度領(lǐng)域的一件大事。從法到《條例》，標(biāo)志著我們已經(jīng)搭建起政府采購制度法治化的完整構(gòu)架。這不僅契合了當(dāng)前全面深化改革、全面依法治國、建設(shè)法治政府的主題，也有利于我國政府采購制度的充實(shí)完善，推動(dòng)我國財(cái)稅體制改革不斷走向深入，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下更好發(fā)揮政府作用。

推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度

當(dāng)前，深化財(cái)稅體制改革的主攻方向是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度。根據(jù)黨的十八大、十八屆三中和四中全會(huì)精神，可以認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政制度的首要特征就是法治。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代財(cái)政制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的一種財(cái)政制度，因此，它的法治意義顯而易見。完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，自然就包括了對(duì)財(cái)稅法律制度的進(jìn)一步完善的內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出了要完善財(cái)政稅收等方面的法律法規(guī)，這既為現(xiàn)代財(cái)政制度賦予了法治財(cái)政的內(nèi)涵，也為落實(shí)一系列具體的財(cái)政稅收法律法規(guī)建設(shè)提供了強(qiáng)大的推動(dòng)力。

從我國財(cái)政稅收法律法規(guī)建設(shè)的一般經(jīng)驗(yàn)看，某項(xiàng)法律頒布實(shí)施后，相應(yīng)的《條例》也隨之出臺(tái)，使之更具可操作性，從而形成一套完整的指導(dǎo)某項(xiàng)財(cái)政稅收活動(dòng)的法律法規(guī)體系。從這個(gè)意義上講，《條例》的出臺(tái)，作為對(duì)政府采購法的具體補(bǔ)充，為現(xiàn)代財(cái)政制度的法治建設(shè)增添了重要的一筆。

現(xiàn)代財(cái)政制度的法治特征也意味著這種制度必須是透明和可問責(zé)的。我國自政府采購制度建立以來，特別是政府采購法實(shí)施以來，政府采購取得的成效是值得肯定的。但另一方面，也出現(xiàn)了一些諸如“天價(jià)采購”、質(zhì)量不高、效率低下等問題，這些問題，很大程度上與政府采購制度的透明度不高、可問責(zé)性不強(qiáng)有關(guān)。為解決這類問題，《條例》要求公開采購合同，彌補(bǔ)了政府采購法只要求公布政府采購結(jié)果的不足。這將有助于提高政府采購的透明度，也為加大問責(zé)力度提供了機(jī)制保障。例如，實(shí)施條例進(jìn)一步細(xì)化了對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、采購評(píng)審專家以至財(cái)政部門在政府采購活動(dòng)中的失責(zé)違法行為，并對(duì)這些行為提出了具體的處理規(guī)定，使責(zé)任追究有法可依并落到實(shí)處。

規(guī)范政府采購服務(wù)行為

與快速發(fā)展的服務(wù)業(yè)相比，我國政府采購中服務(wù)類項(xiàng)目的采購比重還不算高。究其原因，其中最主要的因素是我國政府采購法立法時(shí)間較早，囿于當(dāng)時(shí)服務(wù)業(yè)發(fā)展還相對(duì)落后的歷史條件，對(duì)政府采購服務(wù)的法律規(guī)定比較籠統(tǒng)，即用排除法的方式將服務(wù)界定為“是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象”。

盡管隨著政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在加快轉(zhuǎn)變政府職能的推動(dòng)下，從中央到地方各級(jí)政府都積極開展了服務(wù)類的政府采購活動(dòng)，也摸索出了不少有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)做法，但基本而言，由于缺乏明確的法律法規(guī)指導(dǎo)，因此不能較好地滿足日益增長(zhǎng)的政府采購服務(wù)的需要，也不利于政府采購制度的進(jìn)一步完善。

《條例》的出臺(tái)，對(duì)服務(wù)類政府采購做了比較詳細(xì)的規(guī)定，彌補(bǔ)了政府采購法實(shí)施過程中在這方面的不足。總體來看，《條例》對(duì)政府采購服務(wù)的規(guī)定有以下三個(gè)特點(diǎn)。

一是明確界定了政府采購中的服務(wù)。實(shí)施條例對(duì)政府采購法所稱的服務(wù)，具體規(guī)定為“包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)”。

二是厘清了不同服務(wù)所適用的法律問題。根據(jù)《條例》第七條的規(guī)定，對(duì)于采用招標(biāo)方式采購的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，適用招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例；對(duì)于采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。而且，實(shí)施條例還對(duì)與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)做了具體的界定。

三是為社會(huì)公眾參與政府采購活動(dòng)提供了制度保障。對(duì)于政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，《條例》規(guī)定，驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。

從上述特點(diǎn)可以看出，《條例》對(duì)政府采購服務(wù)行為做了具體明確的規(guī)定，這是對(duì)全面深化改革中加快轉(zhuǎn)變政府職能的進(jìn)一步落實(shí)，為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下更好地發(fā)揮政府作用創(chuàng)造了條件，也為日后規(guī)范政府購買服務(wù)提供了法治保障。可以預(yù)見，在《條例》施行后，政府采購服務(wù)的種類將日漸豐富、規(guī)模將不斷擴(kuò)大，政府采購將進(jìn)入一個(gè)快速健康發(fā)展的新通道。

充分發(fā)揮政府采購政策功能

政府采購的意義不僅限于節(jié)約了多少財(cái)政性資金，而是隨著政府采購種類和規(guī)模的擴(kuò)大，越來越作為一種重要的公共政策工具來運(yùn)用而受到重視。當(dāng)前我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任，其關(guān)鍵點(diǎn)在于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。在此情形下，立足于使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，必須發(fā)揮好政府的“舵手”作用。一方面，市場(chǎng)機(jī)制能解決得好的，政府就不要干預(yù)，另一方面，市場(chǎng)無法做的或做不好的，政府就該責(zé)無旁貸地積極介入。像支持本國企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)保護(hù)環(huán)境、扶持落后地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等方面，都是政府可以發(fā)力的地方，也必然成為政府采購的著力點(diǎn)。

在這方面，《條例》也做了明確的規(guī)定，比如要根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，制定相應(yīng)的政府采購政策，通過具體的采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現(xiàn)政府的特定目標(biāo)等等。諸如此類的規(guī)定，體現(xiàn)了政府通過一系列政府采購制度的安排，發(fā)揮政府采購政策功能的意圖。這不但規(guī)范了政府采購本身，也將政府采購的影響力盡可能地放大，使之與一定時(shí)期的政府政策、政府發(fā)展目標(biāo)等政府職能的轉(zhuǎn)變與落實(shí)實(shí)現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合，與其他政策工具相搭配，進(jìn)一步優(yōu)化了政府手中所掌握和運(yùn)用的政策工具，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下促進(jìn)更好地發(fā)揮政府作用，在有助于豐富政府采購內(nèi)涵的同時(shí)，也成為當(dāng)前及今后政府采購制度不斷改革深化的重要立足點(diǎn)。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）