按圖索驥讀懂MAPS

探秘MAPS

編者按：世界銀行近日在菲律賓召開政府采購國際研討會和發(fā)展伙伴會議，財政部政府采購管理辦公室主任王瑛應(yīng)邀參加本次會議，與來自25個國加及國際組織的140余名官員學(xué)者交流政府采購未來發(fā)展的目標(biāo)與方向。會議鼓勵各國運(yùn)用政府采購績效評估方法（MAPS）。

對大多數(shù)人來說，MAPS在采購領(lǐng)域還是完全陌生的詞匯，甚至很難從搜索引擎中獲得相關(guān)的中文介紹。到底什么是MAPS？它緣何而來又該如何運(yùn)用？本報獨(dú)家開設(shè)“探秘MAPS”專欄，帶您一步步揭開它的神秘面紗。

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什么是采購體系評估方法（MAPS）？

簡單來說，采購體系評估方法（MAPS)是一套能提升公共資金使用效率的工具。你也許會問它為什么會被稱為“方法”?這是由于MAPS能顯著提升公共采購系統(tǒng)的效率與透明度，而這同時也是各國與國際機(jī)構(gòu)最為關(guān)心的話題。對于各國財政及通過政府發(fā)展援助（ODA）提供的資金，即發(fā)達(dá)國家官方機(jī)構(gòu)為促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與福利水平的提高而向發(fā)展中國家或多邊機(jī)構(gòu)提供的贈款或優(yōu)惠貸款等，都亟需以最有效的方式得以使用。

因此，構(gòu)建一套符合全球標(biāo)準(zhǔn)的國際采購評估體系就顯得十分必要。各國不僅可以通過MAPS對自身采購系統(tǒng)進(jìn)行自我評價，MAPS還能協(xié)助贊助機(jī)構(gòu)對被資助國采購系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)合與外部的評估。

MAPS緣何而來？

MAPS是在2003年-2004年間在世界銀行和經(jīng)合組織（OECD）采購圓桌倡議下建立的，這套工具由來自雙邊贊助機(jī)構(gòu)、多邊開發(fā)銀行、聯(lián)合國組織及30多個伙伴國家代表共同合作開發(fā)，因其可被發(fā)展中國家與機(jī)構(gòu)用于評估政府采購體系質(zhì)量及有效性而受到廣泛關(guān)注與普遍認(rèn)可。

巴黎援助宣言（2007）與阿克拉行動（2009）將MAPS作為實(shí)現(xiàn)兩大采購全球目標(biāo)的重要工具，即增強(qiáng)國家采購體系并在發(fā)展合作中增加MAPS的使用量，強(qiáng)化國家采購制度是實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)及可持續(xù)發(fā)展的核心所在?，F(xiàn)如今，MAPS已在超過60個國家中得以運(yùn)用并展現(xiàn)其價值。

MAPS能評價什么？

MAPS會對國家采購系統(tǒng)的優(yōu)劣勢進(jìn)行分析，在國家制定采購能力發(fā)展計劃時協(xié)助改善其采購系統(tǒng)。這套指標(biāo)體系通常被用于國家采購系統(tǒng)的自我評估，進(jìn)而幫助分析系統(tǒng)的優(yōu)劣勢，或協(xié)助機(jī)構(gòu)開展對他國采購系統(tǒng)的聯(lián)合及外部評估。

MAPS產(chǎn)生的信息可用于采購績效管理并有助于采購績效改革，并有助于改善采購系統(tǒng)中的漏洞并提升采購能力。對于國際贊助機(jī)構(gòu)來說，使用MAPS進(jìn)行采購績效評估能減少個人在資金使用決策方面所帶來的風(fēng)險。從長期來看，使用MAPS進(jìn)行評估的國家能規(guī)范其國際采購系統(tǒng)，從而更好地承擔(dān)國家責(zé)任。

如何運(yùn)用MAPS指標(biāo)？

指標(biāo)的使用能為采購系統(tǒng)評價提供實(shí)用的計算工具，盡管指標(biāo)常被用于評估中央政府或國際采購系統(tǒng)，但其同樣能為地方政府與機(jī)構(gòu)所運(yùn)用。

MAPS遵循著一種兩步式的運(yùn)作方式，第一部分包括基線指標(biāo)（BLIs），這一指標(biāo)用于處理現(xiàn)運(yùn)行采購系統(tǒng)中的功能性特征，進(jìn)而對采購系統(tǒng)的優(yōu)劣勢進(jìn)行評價；第二部分包含合規(guī)性和性能指標(biāo)（CPIs），該指標(biāo)用于管理績效數(shù)據(jù)，以確定其是否符合正式系統(tǒng)水平。BLIs的使用通?；趯ΜF(xiàn)有監(jiān)管框架及制度操作安排的審查，在評估系統(tǒng)質(zhì)量、建立機(jī)構(gòu)（如采購規(guī)范和監(jiān)督管理）、培訓(xùn)官員、確保透明度和信息訪問上發(fā)揮著重要作用。CPIs則依賴于從代表性合同樣本、對采購系統(tǒng)調(diào)查與問卷中獲取信息。

MAPS會從四個維度對采購系統(tǒng)進(jìn)行評價，包括立法與監(jiān)管框架、制度框架與管理能力、采購業(yè)務(wù)和市場行為以及公共采購的完整性與透明度。系統(tǒng)會對每個基線指標(biāo)給出從3-0的得分。其中，3分意味著系統(tǒng)完全滿足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)其并未完全滿足標(biāo)準(zhǔn)且部分內(nèi)容需要改進(jìn)時會得2分，1分意味著系統(tǒng)中部分實(shí)質(zhì)性內(nèi)容需要改進(jìn)，0分則表明系統(tǒng)完全不符合標(biāo)準(zhǔn)。MAPS在試點(diǎn)階段曾被世界銀行用于對全球22個國家的采購系統(tǒng)進(jìn)行評估，評估結(jié)果顯示，這些國家的采購系統(tǒng)績效水平相對較高，在制度框架與配套文件編寫、道德及反腐措施等方面得分高于2分，但在機(jī)構(gòu)管理能力、內(nèi)部控制等方面則表現(xiàn)較弱，平均低于2分。

如今，許多國家都對MAPS的改革與修訂已達(dá)成共識，MAPS的第二代改革包括使用技術(shù)來提高采購效率和效益、提升采購專業(yè)化與透明度、以及與更廣泛利益相關(guān)者對采購結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，從而改善公共服務(wù)的交付水平。經(jīng)合組織通過調(diào)研使用現(xiàn)狀及采訪一些雙邊多邊贊助機(jī)構(gòu)及合作伙伴國家，對目前的評估工具進(jìn)行了初步審查，并積極推動MAPS的修訂。

MAPS 有12個指標(biāo)和54個二級指標(biāo)，分為如下4個支柱：

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