德國公共資源交易領(lǐng)域招投標(biāo)經(jīng)驗與啟示

□汪中山

作為歐洲第一經(jīng)濟(jì)強國，德國建立了比較健全的行政監(jiān)管和公共資源交易制度，較為有效地防止了腐敗的發(fā)生。近年來，我國包括工程招投標(biāo)和政府采購等在內(nèi)的公共資源交易領(lǐng)域逐漸成為腐敗問題“易發(fā)多發(fā)區(qū)”，學(xué)習(xí)借鑒德國的做法，對于深入推進(jìn)公共資源交易招投標(biāo)制度改革，有效防止該領(lǐng)域的腐敗發(fā)生有著積極的意義。為學(xué)習(xí)了解德國行政監(jiān)管和反腐敗方面的制度、經(jīng)驗，最近，受組織委派筆者帶隊赴德國進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，重點對德國政府采購制度等進(jìn)行了調(diào)研，并結(jié)合我國實際，對深入推進(jìn)公共資源交易招投標(biāo)制度改革，有效防止腐敗問題發(fā)生等作了一些思考。

改革行政監(jiān)管理念，提高招投標(biāo)的公平性

在歐盟“人人平等”的法律宗旨推動下，德國政府采購項目招標(biāo)管理的重點放在對投標(biāo)人平等權(quán)利的保護(hù)方面。在德國，政府采購原來屬于《預(yù)算法》調(diào)整的范圍，但因投標(biāo)人的投訴權(quán)得不到有效保障，同時遭到了歐盟和美國等方面的反對，1999年1月，德國實施《政府采購更新法》，專門用以調(diào)整政府采購活動并為其提供具體依據(jù)和操作規(guī)則，確保守法企業(yè)不受歧視地參與政府采購活動。公平公正是人類的不懈追求，也是現(xiàn)代行政管理的最高理念。公共資源交易是一種市場行為，只有平等地保護(hù)招投標(biāo)雙方的權(quán)益，才能確保交易公平公正而減少權(quán)力濫用。受立法理念的局限，我國現(xiàn)行公共資源交易領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)制度體現(xiàn)的往往是對政府出資人、業(yè)主利益和資金節(jié)省的關(guān)注，卻在很大程度上忽視了對投標(biāo)方利益的保護(hù)，致使一些中標(biāo)者在項目實施過程中不得不通過追加預(yù)算等方式增加標(biāo)的額度，從而誘發(fā)了腐敗問題的發(fā)生。建立科學(xué)高效的公共資源交易招投標(biāo)制度，需要我們始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，盡快把行政監(jiān)管的理念從對物的關(guān)切轉(zhuǎn)移到對人的關(guān)愛上來，充分保障人民群眾的主體地位，切實發(fā)揮人民群眾對政府行為的監(jiān)督作用，注重保護(hù)投標(biāo)人合法權(quán)益，暢通投標(biāo)人質(zhì)疑、投訴、舉報渠道，從而在保證公共資源公平公正交易的同時，有效避免腐敗行為的發(fā)生。

改革法規(guī)制度體系，提高招投標(biāo)的規(guī)范性

德國的政府采購招投標(biāo)過程有比較完善的法律制度支持。從19世紀(jì)開始，德國就出臺了有關(guān)招投標(biāo)方面的法律法規(guī)制度，并在《反對限制競爭法》修訂時，增加了關(guān)于政府采購的內(nèi)容，作為政府采購活動具體遵循的規(guī)則；德國的《發(fā)標(biāo)法》也對政府采購招標(biāo)制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并最終可通過司法程序與《刑法》相連接，使政府采購招投標(biāo)工作有法可依、違法必究。與德國相比，我國的《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實施已十余年，但其配套的法規(guī)至今未能出臺；《政府采購法》也已頒布實施多年，但對市場交易行為的約束力仍很不理想。法律法規(guī)制度建設(shè)具有長遠(yuǎn)性、根本性的特點，建立健全相關(guān)法規(guī)制度體系，始終是深化招投標(biāo)規(guī)范化管理的關(guān)鍵。建立規(guī)范、高效的公共資源交易招投標(biāo)制度，要求我們必須緊密聯(lián)系我國實際，在修訂完善現(xiàn)有法規(guī)制度的同時，加快立法步伐，盡快形成科學(xué)合理、配套完善、簡便易行的法律體系，確保公共資源交易招投標(biāo)行為有章可循、有法可依、規(guī)范運行。

改革信息披露機(jī)制，提高招投標(biāo)的公開性

由于對政府采購項目的事后調(diào)查相當(dāng)困難，德國政府特別注重事前預(yù)防和所有采購程序、信息的公開。在德國適用的歐盟《歐洲投資項目管理法》規(guī)定：交通項目超過20萬歐元的，建筑項目超過500萬歐元的，服務(wù)性項目超過20萬歐元的，區(qū)域性項目超過40/60萬歐元的，都必須以公開招標(biāo)方式采購。德國《發(fā)標(biāo)法》對招標(biāo)信息公開進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：政府采購合同金額在20萬歐元以上的項目，招標(biāo)公告須登載在歐盟指定的招標(biāo)雜志上；采購項目金額在20萬歐元以下的，招標(biāo)公告須登載在政府指定的聯(lián)邦招標(biāo)刊物上，據(jù)說這樣公開透明可以有效防止50%以上采購過程中的賄賂問題。陽光是最好的“防腐劑”，信息披露是否公開透明，是政府采購和項目招標(biāo)公開、平等的前提，是有效預(yù)防公共資源交易過程中權(quán)力尋租的關(guān)鍵。我國一些公共項目招投標(biāo)中，信息公開度不高，變相降低信息公開度等問題比較突出，致使公眾不能及時、全面、真實地了解招投標(biāo)信息，為圍標(biāo)、串標(biāo)等人為干擾招投標(biāo)活動留下“隱患”。深化我國公共資源交易招投標(biāo)制度改革，必須緊緊抓住信息公開這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革現(xiàn)行信息披露制度，提高招投標(biāo)信息公開制度的權(quán)威性和約束力，細(xì)化信息公開的內(nèi)容和形式，不斷提高公共資源交易過程的公開性和透明度，真正把公共資源交易招投標(biāo)的全過程暴露在社會監(jiān)督之下。這樣，才能切實防范腐敗問題的發(fā)生。

改革交易運行系統(tǒng)，提高招投標(biāo)的統(tǒng)一性

公共資源交易涉及主體多，監(jiān)管內(nèi)容復(fù)雜，橫跨公共部門和私人部門等多個領(lǐng)域，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一實施和統(tǒng)一監(jiān)管才能順利完成。德國高度重視政府采購招投標(biāo)的統(tǒng)一性建設(shè)，在保證招投標(biāo)工作健康有序開展的同時，較為有效地防止了腐敗問題的發(fā)生。一是建立了統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。政府采購招投標(biāo)工作主要由德國聯(lián)邦政府設(shè)立的反對限制競爭局負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)，這使得德國的投標(biāo)招標(biāo)管理活動政令暢通。二是建立了統(tǒng)一的工作平臺。德國聯(lián)邦政府要求政府采購信息系統(tǒng)必須具有統(tǒng)一性，要全部實現(xiàn)電子化，并通過法律、決議保證其操作性。三是建立了統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。德國政府設(shè)立審計署，作為政府采購的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。審計署不隸屬聯(lián)邦政府，對所有的官方賬目都有審查權(quán)，可直接簽署逮捕令。與德國相比，我國公共資源交易領(lǐng)域的統(tǒng)一性建設(shè)還處于起步階段。就我省而言，省一級統(tǒng)一的公共資源交易平臺尚未建立，公共資源交易還分散在各系統(tǒng)、各部門，為統(tǒng)一規(guī)范化管理、有效防范風(fēng)險增加了難度。雖然很多地方都設(shè)立了公共資源交易中心，要求當(dāng)?shù)氐墓操Y源交易行為必須進(jìn)場實施，但是，由于更大范圍內(nèi)適用的交易運行機(jī)制尚未建立，在很大程度上影響了公共資源交易招投標(biāo)工作的健康發(fā)展。深化公共資源交易招投標(biāo)制度改革，需要我們站位全局，組建統(tǒng)一的公共資源交易服務(wù)平臺和監(jiān)管、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加快公共資源交易電子化建設(shè)，切實提高公共資源交易運行的協(xié)調(diào)性、配套性和約束力，不斷減少這一領(lǐng)域腐敗問題發(fā)生的幾率。

改革咨詢服務(wù)市場，提高招投標(biāo)服務(wù)的社會性

社會化的咨詢服務(wù)業(yè)是現(xiàn)代市場交易健康發(fā)展的內(nèi)在要求，也是增加公共資源交易透明度，防止“內(nèi)部交易”和“暗箱操作”等腐敗問題的有效途徑。德國政府設(shè)有專業(yè)從事政府采購和招標(biāo)信息發(fā)布的權(quán)威機(jī)構(gòu)，專門為投標(biāo)人提供全面的政府采購信息。另外，應(yīng)運而生的社會中介機(jī)構(gòu)通過設(shè)立于各地的分支機(jī)構(gòu)和眾多的合作伙伴，將歐盟成員國以及德國聯(lián)邦、州政府發(fā)布的招標(biāo)項目信息分類傳送給有需求的企業(yè)，使企業(yè)可以直接得到最有價值的采購信息，及時參與投標(biāo)。在我國，很少有機(jī)構(gòu)能提供及時準(zhǔn)確、系統(tǒng)全面的公共資源交易招標(biāo)信息服務(wù)。這種狀況不僅影響了招投標(biāo)咨詢服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展，也在很大程度上限制了公共資源交易的參與范圍，給圍標(biāo)、串標(biāo)、掛靠、非法轉(zhuǎn)包等招投標(biāo)領(lǐng)域違法行為的滋生留下空間。深入推進(jìn)公共資源交易招投標(biāo)制度改革，必須深化招投標(biāo)信息咨詢服務(wù)市場改革，提高信息咨詢服務(wù)的社會化水平，不斷增強交易信息的公開性和透明度，吸收更多的市場主體及時參與到相應(yīng)的公共資源交易過程當(dāng)中，更好發(fā)揮市場競爭在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。⑦４

（作者:中共河南省紀(jì)委常委）