中國在GPA未來談判中的應(yīng)對(duì)策略

編者按：中國加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）的談判自2007年底啟動(dòng)至今已進(jìn)入談判關(guān)鍵期。從最新的出價(jià)來看，中國與美國、歐盟等GPA主要參加方的最大分歧在于國有企業(yè)是否以及在多大程度上納入出價(jià)清單。針對(duì)各方關(guān)心的國企出價(jià)，中方應(yīng)在未來談判中重點(diǎn)考慮哪些因素？面對(duì)中國的出價(jià)，GPA其他參加方又面臨著何種選擇？英國諾丁漢大學(xué)法學(xué)院教授王平對(duì)此進(jìn)行了解讀。

中國在GPA未來談判中的應(yīng)對(duì)策略

■ 王平

目前中國正發(fā)生的一系列改革中，政府強(qiáng)調(diào)競爭與市場在助力國家工業(yè)政策與發(fā)展、推動(dòng)政府采購與政府提供服務(wù)等方面的作用，同時(shí)積極提倡政府職能的轉(zhuǎn)變，從而在根本上做到小政府、大社會(huì)。中國為加入GPA進(jìn)行的一系列談判正是基于為國家總體政策保駕護(hù)航。就我國目前的改革方向而言，關(guān)于國企改革、中國出口及中國制造方面的政策、政府采購中購買服務(wù)等內(nèi)容的規(guī)劃對(duì)中國加入GPA談判的立場與出發(fā)點(diǎn)有著重要指導(dǎo)意義，這也要求我們?cè)谡勁兄胁扇「臃e極的態(tài)度。事實(shí)上，加入GPA對(duì)中國來說更為迫切。

對(duì)其他參加方影響不確定

中國加入GPA對(duì)其他參加方企業(yè)的影響目前仍存在諸多不確定性。筆者認(rèn)為造成這種局面的原因之一是由于目前中國國企采購覆蓋范圍狹窄，且以GPA目前的出價(jià)方式很難涵蓋大型基礎(chǔ)設(shè)施新建項(xiàng)目；與此同時(shí)，中國對(duì)地方政府采購的出價(jià)未覆蓋所有省區(qū)，目前仍限于省級(jí)政府部門且不包括下轄地、市。

在去年中國為加入GPA 提交的第5份修改出價(jià)中，中方就政府采購?fù)苿?dòng)政策目標(biāo)所作的例外過于寬泛，缺乏確定性與針對(duì)性；附表七中對(duì)適用期和過渡期的表述也略顯籠統(tǒng)，就列入附表的采購實(shí)體間采購，即公對(duì)公采購所作的例外對(duì)開放市場影響較大；此外，出價(jià)清單中有關(guān)服務(wù)、工程涵蓋范圍和與附表二、三相對(duì)的門檻價(jià)還有調(diào)整的空間以及附表二的附注中新增加關(guān)于附表二地方政府實(shí)體使用中央專項(xiàng)資金采購工程不適用GPA的例外，事實(shí)上，此項(xiàng)條款對(duì)實(shí)際的影響并不明確。

對(duì)國企出價(jià)的考慮

回顧中國在過去幾年不斷更新的出價(jià)清單不難發(fā)現(xiàn)，中國與包括美國、歐盟在內(nèi)的其他GPA參加方主要分歧在于國企的出價(jià)范圍。就國企出價(jià)而言，筆者認(rèn)為在未來GPA談判中，中國應(yīng)重點(diǎn)考慮以下因素：一是在過去的經(jīng)驗(yàn)中，中國會(huì)通過新設(shè)項(xiàng)目法人的方式承建大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，然而，依據(jù)GPA現(xiàn)行機(jī)制，即GPA不適用于受附表中采購機(jī)關(guān)控制但未被單獨(dú)列入附表中的獨(dú)立法人，使得這些未來新設(shè)的國企在現(xiàn)行GPA談判中無法一一列舉，同時(shí)造成這些項(xiàng)目很難被涵蓋。

二是GPA新文本中規(guī)定受規(guī)管的采購實(shí)體為商業(yè)轉(zhuǎn)賣或?yàn)橛糜谏a(chǎn)產(chǎn)品、提供服務(wù)而進(jìn)行的采購不受協(xié)議規(guī)范。值得注意的是，對(duì)于我國國企而言，其巨大部分的采購屬于這一范疇。

三是最近世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)在加拿大可再生能源案中對(duì)貨物貿(mào)易協(xié)定GATT第III：8（a） 條中的“為政府目的”作出狹義解釋，即“為政府所用的或由政府為實(shí)現(xiàn)其公共職能而提供的”，上訴機(jī)構(gòu)要求采購和政府職能間應(yīng)有合理的關(guān)聯(lián)。而GPA新文本中對(duì)于所涵蓋采購的定義恰恰來自GATT第III：8（a）這項(xiàng)條款，同樣有“為政府目的”的要求。很難想象什么樣的國企采購能夠符合這一狹義解釋，這是由于大部分國有企業(yè)并不具備政府公共職能。

四是就當(dāng)下經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而言，中國大量國企面臨著市場競爭，中國是否會(huì)像歐盟和日本那樣為面臨競爭壓力且列入附表三的國企做出豁免保留值得討論。去年底中國在提交的第六份GPA出價(jià)清單中，首次將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司以及中國郵政集團(tuán)三家國企納入附表三，其中，中國郵政只包括與其基本郵政業(yè)務(wù)相關(guān)的采購。

五是中國國企目前并沒有被要求購買國貨，但實(shí)踐中其采購對(duì)外開放程度不一并有使用抵償條件和歧視外國供應(yīng)商的例子。盡管中國在加入世貿(mào)組織時(shí)承諾國企采購只考慮商業(yè)因素，但個(gè)案分析顯示中國國企在采購過程中并非只考慮商業(yè)因素，國家工業(yè)政策目標(biāo)例如國產(chǎn)化和自主創(chuàng)新也被一些國企在采購和選擇戰(zhàn)略供應(yīng)商時(shí)加以考慮。

留給其他參加方的選擇

與此同時(shí)，對(duì)于中國在談判中的表現(xiàn)，中國的貿(mào)易伙伴們也面臨著選擇。其中的一個(gè)選擇是要求中國切實(shí)落實(shí)其入世承諾，就國企采購只考慮商業(yè)因素在相關(guān)法律法規(guī)（修改后的招投標(biāo)法或國企采購條例）中進(jìn)行明確規(guī)定，并據(jù)此糾正各國企內(nèi)部采購規(guī)則中與其不符的規(guī)定。相應(yīng)則不再堅(jiān)持中國就國企采購在加入世貿(mào)組織政府采購協(xié)議中進(jìn)行出價(jià)。只要此前所建議的國內(nèi)采購制度改革能得以實(shí)施，國企采購的透明度和程序上的規(guī)范性必然會(huì)得到提高。在此基礎(chǔ)上，一個(gè)簡單的非歧視條款可能可以保障外國供應(yīng)商能夠參與到國企的采購過程中。

然而這種選擇的缺陷也很明顯。首先，中國對(duì)國企采購的相關(guān)承諾與GPA所規(guī)定的國民待遇、最惠國待遇原則在力度上還存在差距。其次，其成功取決于中國國內(nèi)國企采購制度改革的內(nèi)容、深度和效果，目前對(duì)于中國的貿(mào)易伙伴來說還是未知數(shù)。最后，外國供應(yīng)商的市場準(zhǔn)入將不受GPA程序性規(guī)定的保障，例如用世貿(mào)組織官方語言發(fā)布采購信息，對(duì)技術(shù)規(guī)格和資格審查的要求，對(duì)供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫使用的要求以及供應(yīng)商投訴機(jī)制等。

另一個(gè)選擇便是堅(jiān)持中國將一些大型國企列入出價(jià)清單。這些企業(yè)在其相關(guān)行業(yè)有一定的支配地位，采購規(guī)模較大或內(nèi)部采購規(guī)范已經(jīng)得到了一定的發(fā)展，適用政府采購協(xié)議的難度相對(duì)較小。但是現(xiàn)有GPA參加方需要確保其附表三采購實(shí)體的采購規(guī)模相當(dāng)以符合對(duì)等原則。

從中方的角度看，就大型央企出價(jià)的主要難點(diǎn)在于內(nèi)部協(xié)調(diào)。一旦其采購受GPA規(guī)管，一方面可以吸引更多的外國供應(yīng)商參與其采購有助于加強(qiáng)競爭、提高采購效益、防止腐敗和地方保護(hù)主義；另一方面這些企業(yè)需要根據(jù)GPA的規(guī)則修訂其采購規(guī)則和實(shí)踐，其利用采購（如戰(zhàn)略供應(yīng)商的選擇）支持工業(yè)政策，如要求國產(chǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)移等的余地將不可避免地受到限制。一個(gè)可能的解決方式是利用GPA新文本規(guī)定的過渡期措施，允許被出價(jià)的企業(yè)在過渡期內(nèi)使用補(bǔ)償貿(mào)易措施、給予本國工業(yè)適當(dāng)優(yōu)惠/加分，過渡期的時(shí)間也不能太短。但是這需要通過談判得到GPA參加方的認(rèn)可，筆者認(rèn)為中方可以考慮將此作為就國企出價(jià)的先決條件。

事實(shí)上，中國加入GPA后，相當(dāng)一部分國企采購是不受GPA規(guī)管的，然而，我們對(duì)國企采購所進(jìn)行的規(guī)范不應(yīng)受是否加入GPA的影響，而該從我國采購市場的自身需求出發(fā)。筆者建議，在未來的談判中，中國可以加入GPA為契機(jī)將更多的國企列入附表三，使國企采購納入GPA的系統(tǒng)性規(guī)管框架之中，對(duì)于改善國企采購目前所面臨的一系列問題，包括在采購信息的規(guī)范以及爭端解決的投訴處理等方面使國企采購與國際規(guī)則接軌，對(duì)于我國政府采購發(fā)展而言有著深遠(yuǎn)的意義。

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去年12月，中國為加入GPA提交的第5份修改出價(jià)，相較之前的出價(jià)有哪些改進(jìn)？

最新提交的修改出價(jià)中所體現(xiàn)的變化集中在以下幾方面：一是中方進(jìn)一步擴(kuò)大了實(shí)體出價(jià)的范圍，中央政府實(shí)體新增京外下屬行政機(jī)構(gòu)，增加了山西、黑龍江、安徽、江西、海南5個(gè)省份，新列入5所在京院校、3家?？漆t(yī)院、3個(gè)文化場館以及3家國有企業(yè)；二是中方提出的最終門檻價(jià)降至參加方出價(jià)水平，門檻價(jià)過渡期由4年縮短至2年，過渡期的門檻價(jià)做了大幅下調(diào)，過渡期結(jié)束后的門檻價(jià)降至參加方水平；三是中方新增加采購項(xiàng)目，將工程項(xiàng)目全部列入出價(jià)，服務(wù)項(xiàng)目增加了廢物處理1中類和城市規(guī)劃等4小類；四是中方調(diào)整了例外情形。

對(duì)于中國提交的修改出價(jià)，歐盟最關(guān)注哪些內(nèi)容？

歐委會(huì)內(nèi)部市場與服務(wù)總司公共采購國際處處長讓·伊夫穆勒：去年12月，中國為加入GPA提交了第6份出價(jià)清單，歐盟非常歡迎中國在最新提交的出價(jià)清單中所取得的巨大進(jìn)展，我們也看到了在修改后的清單中，中央政府實(shí)體范圍得到了進(jìn)一步擴(kuò)大，中國大幅降低了門檻價(jià)，這與GPA門檻價(jià)有著趨同的趨勢(shì)，中國對(duì)此所作的努力，對(duì)歐盟以及GPA其他締約方來說是非常鼓舞的。

在未來談判中，歐盟將重點(diǎn)關(guān)注國企采購納入清單的范圍，同時(shí)，中國在出價(jià)清單中的例外條款，尤其在免責(zé)與豁免條款上仍存有許多不確定性。歐盟方面會(huì)密切關(guān)注中國服務(wù)行業(yè)出價(jià)是否會(huì)有進(jìn)一步改進(jìn)空間以及國有企業(yè)的涵蓋范圍，希望中國能在出價(jià)中繼續(xù)擴(kuò)大中央實(shí)體的覆蓋范圍，并在一些保留條款上更具有確定性。未來，歐盟及其他GPA締約方將繼續(xù)以建設(shè)性的態(tài)度與中國進(jìn)行溝通，期待中國能盡快加入GPA，在公共采購國際舞臺(tái)上發(fā)揮更重要的作用。

（朱穎編譯）

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