讓社會資本發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”——廣東省汕頭市6座污水處理廠PPP項目分析

讓社會資本發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”

——廣東省汕頭市6座污水處理廠PPP項目分析

■ 周偉 周介吾

2015年7月1日，廣東省汕頭市潮陽區(qū)3座污水處理廠PPP項目協(xié)議正式簽署，加之此前簽署的潮南區(qū)3座污水處理廠的PPP項目協(xié)議，標志著汕頭市6座污水處理廠PPP項目實現(xiàn)成功落地。

本項目是廣東省第一例污水處理設(shè)施PPP項目，由廣東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳牽頭組織和指導(dǎo)推進、中國投資咨詢有限責(zé)任公司擔(dān)任PPP咨詢顧問、廣東省政府采購中心實施采購。項目包括汕頭市潮陽區(qū)、潮南區(qū)等6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)的建設(shè)，合計污水處理總規(guī)模26萬噸/日，其中一期總規(guī)模13萬噸/日，總投資15.6億元。

自2014年12月開始項目籌劃，歷時近半年時間，省、市、區(qū)三級政府緊密協(xié)作，借助專業(yè)中介機構(gòu)的服務(wù)，進行了諸多創(chuàng)新嘗試，為廣東省乃至全國范圍內(nèi)采用PPP模式推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗，對引入社會資本，加快推動市政公用設(shè)施投資建設(shè)和運營具有重要的示范意義。

項目運營難在哪？

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠是水環(huán)境集中整治的關(guān)鍵一環(huán)，直接決定了我國水污染治理的成敗。然而，眾所周知，相對于較為成熟的城市污水處理廠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目建設(shè)運營難已成普遍現(xiàn)象，突出體現(xiàn)在以下四個方面：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金有限，難以支撐污水處理廠項目的建設(shè)和運營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平落后，財政能力薄弱，污水處理費征收難度大，而僅靠財政收入很難承受起污水處理廠的建設(shè)、運營成本?！靶略鲰椖繘]錢建、存量項目用不起”，成為各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目建設(shè)的常態(tài)。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠項目規(guī)模效應(yīng)差，投資吸引力弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模較小，進水水質(zhì)復(fù)雜，配套管網(wǎng)工程量大等，這些因素使得此類項目總投資大、運行成本高、規(guī)模效應(yīng)差，難以吸引到社會資本。

第三，配套管網(wǎng)建設(shè)滯后，影響廠區(qū)運營。由于配套管網(wǎng)投資額相對較大、建設(shè)資金較難籌集，管網(wǎng)建設(shè)嚴重滯后，導(dǎo)致大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠因無配套管網(wǎng)而常年“曬太陽”。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏配套支持，難以科學(xué)管理。污水處理設(shè)施“三分建設(shè)、七分管理”，管理驅(qū)動才能保證治理成效。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往缺乏與污水處理相關(guān)的管理人才和技術(shù)人員，從而無法進行有效科學(xué)的管理，以至于污水治理成效堪憂。

如何有針對性地解決上述問題，緩解地方財政壓力，提高項目投資吸引力，完善配套管網(wǎng)建設(shè)工作，提高項目運營效率和質(zhì)量，成為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目建設(shè)運營難題的關(guān)鍵。

因地制宜，創(chuàng)新方案

為切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目難題，中國投資咨詢公司與省住建廳、汕頭市環(huán)保局、市潮陽區(qū)及潮南區(qū)政府等相關(guān)部門進行了多輪溝通，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠項目的具體特點，有針對性地設(shè)計了PPP實施方案，確保項目方案科學(xué)、可行。其中“廠網(wǎng)一體、同步運作、多項目捆綁”的模式在實施方案專家評審會上得到了專家的廣泛認可。

該項目特許經(jīng)營期為30年，在項目特許經(jīng)營期內(nèi)，由社會資本負責(zé)完成項目設(shè)施（包括廠區(qū)及管網(wǎng)）的設(shè)計、投資、建設(shè)、運營和維護，提供污水處理和管網(wǎng)運營服務(wù)，并向政府收取污水處理費和管網(wǎng)運營維護費。政府方負責(zé)監(jiān)督、管理社會資本提供的服務(wù)，依照項目協(xié)議約定向其支付污水處理費和管網(wǎng)運營維護費。

結(jié)合上述要求，方案從以下三方面尋求創(chuàng)新，以徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項目建設(shè)和運營難題：

第一，靈活運用PPP模式運作管網(wǎng)項目。

污水管網(wǎng)是典型的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，如何靈活運用PPP模式解決非污水管網(wǎng)的建設(shè)和運營難題是實施方案的核心。本項目創(chuàng)新性地采用DBFOT模式，在項目特許經(jīng)營期內(nèi)，由社會資本負責(zé)廠區(qū)及配套管網(wǎng)的優(yōu)化設(shè)計、投資、建設(shè)及運營維護，政府方基于運營績效向其支付污水管網(wǎng)運營維護費，合作期滿后，社會資本將管網(wǎng)設(shè)施無償移交給政府。此模式通過政府直接購買服務(wù)的方式解決了配套管網(wǎng)建設(shè)運營難題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠配套管網(wǎng)建設(shè)提供一種新思路。

第二，廠網(wǎng)一體，同步運作。

2015年2月，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建〔2015〕29號）指出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應(yīng)實行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運營。

為落實上述“廠網(wǎng)一體”精神，本項目采用“廠網(wǎng)一體、同步運作、單獨核算”的機制。一方面，采用DBFOF模式賦予社會資本工作的靈活性，統(tǒng)籌安排資金與工程規(guī)劃，切實做到配套管網(wǎng)與污水處理廠同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步投運。另一方面，鑒于污水廠處理廠區(qū)與管網(wǎng)的工程性質(zhì)、技術(shù)要求、運營維護模式、付費及調(diào)價機制等均存在較大差異，因此方案將廠區(qū)與配套管網(wǎng)項目分開運作、單獨核算，便于政府方進行差異化、針對性管理。

第三，多項目捆綁招標，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

為增強項目的吸引力，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，引入資金實力雄厚、運營管理經(jīng)驗豐富的社會資本，保障項目建設(shè)質(zhì)量并降低運營成本，本項目將汕頭市內(nèi)6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁招標，總體規(guī)模達13萬噸/日，總投資達15.6億元，充分發(fā)揮了規(guī)模效應(yīng)，提高了項目對社會資本的吸引力。

高標準、嚴要求，規(guī)范采購

第一，選用省級采購平臺，增加項目影響力。

在實施本項目采購時，各方當(dāng)事人堅持高起點、高標準、嚴要求運作，選擇省級政府采購平臺——廣東省政府采購中心進行采購，采購過程公平公開公正，打消了社會資本的疑慮，增強了項目的影響力。

第二，實施機構(gòu)與采購主體相分離，加強協(xié)調(diào)力度。

本項目創(chuàng)新性地將項目實施機構(gòu)與采購主體相分離，并增強各相關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)力度。項目的實施機構(gòu)為潮陽、潮南區(qū)環(huán)保局，項目的采購主體則是汕頭市環(huán)保局。由項目采購主體統(tǒng)籌負責(zé)采購工作，協(xié)調(diào)區(qū)政府、區(qū)主管部門、咨詢機構(gòu)及采購代理機構(gòu)等各方力量。這一架構(gòu)強化了項目的協(xié)調(diào)服務(wù)力度，提高了溝通效率，同時增加了政府方的信用水平，提升社會資本的投資信心。

第三，科學(xué)資格預(yù)審，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

本項目資格預(yù)審時，將目標企業(yè)定位為水務(wù)行業(yè)大型戰(zhàn)略投資運營商，其需要具備一定的投融資能力和豐富的污水處理項目投資、運營經(jīng)驗。這一設(shè)計在一定程度上避免了“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生，即杜絕了部分公司惡意報價導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)投資人無法中標的情形。最終，11家國內(nèi)頂級的水務(wù)公司參與并通過了資格預(yù)審，為實現(xiàn)合理、充分競爭奠定基礎(chǔ)。

第四，綜合評審，擇優(yōu)選擇社會資本。

本項目技術(shù)條件、核心邊界條件較為明確，故采用公開招標方式進行采購，并以綜合評分法作為評標方法。評審指標主要包括商務(wù)報價、技術(shù)方案、投融資方案、法律方案等四方面，擇優(yōu)選擇中標社會資本。

讓社會資本充分競爭

由于前期工作到位，項目方案設(shè)計科學(xué)、可行，采購流程科學(xué)規(guī)范，本項目吸引多家國內(nèi)領(lǐng)先污水處理企業(yè)投標，市場競爭充分，實施效果顯著。最終，本項目確定兩家國內(nèi)水務(wù)行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)分別作為項目的中標人，且中標價較政府最高限價大比例下浮，各項目報價平均下浮約33.4%，遠超政府方預(yù)期。

通過創(chuàng)新性采用PPP模式運作，本項目成功地引入優(yōu)質(zhì)社會資本，不但為汕頭市的污水處理設(shè)施建設(shè)籌集了社會資金，緩解了地方政府付費壓力，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠建設(shè)進度，還加快了政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了項目最優(yōu)風(fēng)險分配。

（作者單位：中國投資咨詢有限責(zé)任公司）

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