2014年政采大數(shù)據(jù)“含金量”到底有多大

九大專家指點政采江山

2014年政采大數(shù)據(jù)“含金量”到底有多大

·嘉賓·

南京審計學(xué)院副院長  裴育

南開大學(xué)法學(xué)院教授  何紅鋒

國信招標集團副總裁  荊貴鎖

國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長  趙  勇

國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長  羌建新

機械工業(yè)經(jīng)濟管理研究院采購研究中心常務(wù)副主任  呂漢陽

西北政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授  楊蔚林

中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副教授  白志遠

政府采購專家  宋雅琴

政府采購進入平穩(wěn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道

2014年全國政府采購規(guī)模為17305.34億元，比上年增加924.24億元，增長5.6%，增幅下降11.6個百分點。

·專家解析·

羌建新：從數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，政府采購與財政支出之間保持了較好的協(xié)調(diào)發(fā)展，與經(jīng)濟增長之間也保持了較好的協(xié)調(diào)發(fā)展。這表明，作為財政支出管理的重要手段，政府采購較好地適應(yīng)了財政支出和經(jīng)濟發(fā)展要求，進入了平穩(wěn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，這對于從根本上保證政府采購可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

趙勇：去年政府采購規(guī)模增幅有所下降，這是政府采購規(guī)模連續(xù)多年保持高速增長后的必然結(jié)果。除了受嚴格控制政府性樓堂管所建設(shè)、部分地區(qū)前期投資項目逐步完工、各地區(qū)各部門貫徹落實厲行節(jié)約要求和嚴控三公經(jīng)費增長等因素的影響，增速放緩還有兩方面原因：一是經(jīng)濟增長速度和財政收入增長速度放緩；二是隨著政府采購制度建設(shè)的完善和采購人法治觀念的增強，“應(yīng)采盡采”已成為普遍現(xiàn)象，因而在此方面可挖掘的潛力越來越小。這種增幅的變化給政府采購行業(yè)帶來的影響未必是壞事，反而能促使相關(guān)部門更從容地完善制度、理順運行機制并提高采購人員的能力素質(zhì)。

呂漢陽：的確，對比近幾年的數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)政府采購規(guī)模增長速度出現(xiàn)大幅下降，我認為原因如下：一是宏觀原因。隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，GDP增長速度出現(xiàn)下降導(dǎo)致財政稅收增長下降，從而影響到財政支出與政府采購的增速；二是政策原因。我們可以欣喜地看到，八項規(guī)定等反腐敗反浪費政策的強力推進在嚴控三公經(jīng)費支出方面取得了明顯成效，具體體現(xiàn)在貨物和工程的采購方面，并直接影響了政府采購的規(guī)模增長；三是體制原因。如今，政府采購制度改革已進入深水區(qū)，除政府購買服務(wù)和PPP是新的增長點外，其他領(lǐng)域的擴面增量工作推進難度逐年增大，在國企采購、金融采購、援外采購、軍事采購等主體及形式涉及公共資金的采購行為未納入政府采購管理的背景下，規(guī)模增幅下降也是必然。

何紅鋒：在政府采購法管理范圍不調(diào)整的前提下,我國政府采購規(guī)模的增長已進入平穩(wěn)期。這意味著在現(xiàn)行體制下，政府采購法適用范圍內(nèi)的采購項目已基本被納入政府采購管理了，整體看，未來政府采購規(guī)模在很大程度上主要將由財政收入的增加決定。單就2015年政府采購情況看，由于新預(yù)算法和政府采購法實施條例的實施，進一步擴大了政府采購法適用的資金范圍，因此我預(yù)計可能會出現(xiàn)較大的增長。

裴育：今年實施的新預(yù)算法和政府采購法實施條例，很可能給2015年政府采購帶來一些新的變化。如按照新預(yù)算法規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。而政府采購法實施條例也進一步明確政府采購法所稱的財政性資金是指納入預(yù)算管理的資金，這也就意味著，只要是預(yù)算單位進行的采購活動都應(yīng)納入政府采購范圍。按此要求，各預(yù)算執(zhí)行單位今年依法將應(yīng)納入政府采購項目納入政府采購，政府采購基本實現(xiàn)應(yīng)采盡采，可以預(yù)計2015年度政府采購規(guī)模也因此會有一個大幅度上升。

政府采購結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化

2014年，工程類采購金額10141.11億元，占采購總規(guī)模的58.6% ,比上年增長2.2%，增幅下降16.3個百分點。貨物類采購金額5230.04億元，占采購總規(guī)模的30.2%，比上年增長6.3%,增幅下降5.8個百分點。

·專家解析·

羌建新：工程類和貨物類采購增幅下降充分說明在規(guī)模穩(wěn)步擴大的同時，我國政府采購結(jié)構(gòu)也在進一步優(yōu)化，這背后實際反映的是財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。當經(jīng)濟發(fā)展進入成熟階段，財政支出將從基礎(chǔ)設(shè)施支出轉(zhuǎn)向不斷增加的公共服務(wù)支出，而且公共服務(wù)支出的增長會大大超過其他方面支出的增長速度，也會快于GDP的增長速度。2014年以及近年來的政府采購數(shù)據(jù)實際上反映了我國財政支出結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的變化而變化的趨勢。

裴育：去年工程類采購規(guī)模增速下降與預(yù)算單位嚴格控制建筑體擴張有著密切關(guān)系。對很多預(yù)算單位而言，工程類采購主要表現(xiàn)為維護性或修繕性工程，新建類工程一般較少，因此，2014年度工程采購規(guī)模增幅下降也就在情理之中。另外，政府采購法實施條例對政府采購工程的法律適用做了清晰界定，加之新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，這將使各預(yù)算單位盡可能的把部分工程納入政府采購，因此或?qū)⒘罱衲甑恼少徑Y(jié)構(gòu)發(fā)生變化，工程類采購規(guī)?？赡軐霈F(xiàn)大幅增長。

以人為對象的服務(wù)、無形的服務(wù)越來越多

2014年，服務(wù)類采購金額1934.25億元,比上年增長26.1%，占采購總規(guī)模的11.2 %,首次超過10%。其中,環(huán)境服務(wù)、文化體育服務(wù)為106.59億元、17.24億元，比上年增長114.0%、25.1%。部分省市服務(wù)類采購占總規(guī)模的比重甚至已超過貨物類采購。

·專家解析·

趙勇：服務(wù)類采購持續(xù)保持較高增速，其占比更是首次超過10%，這是我國經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然結(jié)果。對比發(fā)達國家政府采購的發(fā)展歷程，今后一段時期內(nèi)服務(wù)類采購有望繼續(xù)保持高速發(fā)展的勢頭。值得注意的是，我國政府采購法制定時期的背景是以貨物和工程采購為主的，日后，服務(wù)類采購的快速增加無疑會給采購人員和采購制度帶來巨大挑戰(zhàn)。

同時，服務(wù)類采購的結(jié)構(gòu)變化是由于我國公共支出理念變化導(dǎo)致的內(nèi)容變化。很明顯，環(huán)境服務(wù)、文化體育服務(wù)支出的增加是國家對環(huán)境保護以及民生問題更加關(guān)注的結(jié)果，是政府“以人為本”“中國夢”的治理理念在財政支出中的具體體現(xiàn)。近年來，服務(wù)類采購的特點之一是：以人為對象的服務(wù)、無形的服務(wù)越來越多。從采購實務(wù)的角度來說，這種采購難度也是最大的。

宋雅琴：值得注意的是，各地服務(wù)類采購的統(tǒng)計數(shù)據(jù)與當?shù)亟y(tǒng)計方法有關(guān)，數(shù)據(jù)反映的是納入政府采購管理的服務(wù)采購的金額，而不是實際采購服務(wù)的規(guī)模。也就是說，一些地市服務(wù)類采購金額的提高，既有可能是新采購規(guī)模的擴大，也有可能僅僅是原本沒有納入政府采購統(tǒng)計口徑的服務(wù)納入了統(tǒng)計而已。無論如何，數(shù)據(jù)反映，納入政府采購法制化軌道的服務(wù)采購規(guī)模迅速擴大，這是一個好的信號。

何紅鋒：服務(wù)類采購在整體規(guī)模中占比的增加既是國家強調(diào)服務(wù)型政府的建設(shè)與改革結(jié)果，也是服務(wù)類采購概念升級的結(jié)果。例如，建一家醫(yī)院，以前往往認為是工程項目，現(xiàn)在也可能被認為是一項公眾提供醫(yī)療服務(wù)的服務(wù)類項目。PPP項目的推行，讓一些項目發(fā)生了從工程到服務(wù)、從工程建設(shè)到服務(wù)公眾的轉(zhuǎn)變。

白志遠：這些數(shù)據(jù)既說明我國重視產(chǎn)業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)且調(diào)整力度在快速加強，同時也可以說明政府外包服務(wù)正在成為關(guān)注和追求的熱點。某種意義上，政務(wù)服務(wù)是否外包基于管理層面的公私競爭。競爭的結(jié)果是對政府職能的改造，也是對政府采購過程的徹底改造，其目的是為了減少政府采購成本和增加效率。

裴育：我認為服務(wù)類采購持續(xù)保持較高增速說明了三個問題。一是預(yù)算規(guī)模的增長，服務(wù)類采購隨之水漲船高。二是在預(yù)算規(guī)模相對穩(wěn)定情況下，預(yù)算結(jié)構(gòu)會發(fā)生變化，具體到政府采購領(lǐng)域，體現(xiàn)為在預(yù)算單位工程類、貨物類采購，甚至是人員勞務(wù)成本不變或下降的情況下，也會增加對服務(wù)類政府采購的需求。三是第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展使各類服務(wù)需求均能找到第三方服務(wù)單位。

羌建新：政府采購的服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。近年來，服務(wù)采購規(guī)模大幅上升的一個重要原因是公共服務(wù)顯著增長。這集中反映了政府提供公共服務(wù)的方式發(fā)生了顯著的改進和優(yōu)化，通過發(fā)揮市場機制作用，對于提高公共服務(wù)的水平、質(zhì)量和效率，更好地滿足社會公眾的需要有著十分重要的意義。另外，去年部分省市出現(xiàn)服務(wù)類采購占比重超過貨物類占比的現(xiàn)象，我認為這將會成為一種長期的發(fā)展趨勢。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平越高、人均收入水平越高，公眾對公共服務(wù)的需求也越來越高，服務(wù)類采購占比超過貨物類的趨勢最有可能首先在高收入水平省份出現(xiàn)。

創(chuàng)新采購方式是提高效率與效益的重要途徑

2014年，批量集中采購金額實現(xiàn)2001.31億元，占全國集中采購金額11734.5億元的17.1%。

·專家解析·

羌建新：集中采購能夠充分發(fā)揮政府采購的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，分散采購則具有靈活、彈性、及時滿足采購人需求的優(yōu)點，二者間的權(quán)衡始終是政府采購面臨的難點，協(xié)議供貨是解決這一矛盾的方法之一，然而現(xiàn)實中卻效果不佳。批量集中采購能較好結(jié)合集中采購和分散采購的優(yōu)點，既有利于發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢和價格優(yōu)勢，也有利于較好地滿足采購人需求。正因如此，近年來批量集中采購發(fā)展十分迅速。這同時啟示我們，政府采購創(chuàng)新空間巨大，除了在現(xiàn)有的采購方式中擇優(yōu)選擇之外，創(chuàng)新政府采購方式也是提高政府采購效率與效益的重要途徑。

何紅鋒：批量采購的資金節(jié)約率需要與協(xié)議供貨、定點采購相比較。因為在實施批量集中采購以前，此類項目多采用協(xié)議供貨、定點采購等方式。如果對比數(shù)據(jù)能夠體現(xiàn)批量集中采購方式確實能大幅節(jié)約資金，則說明這種采購方式有較大發(fā)展空間。

物有所值的前提下支持中小微企業(yè)

2014年，政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為13179.76億元，占全國政府采購規(guī)模的76.2%。其中，授予小微企業(yè)的采購額為6020.84億元，占授予中小微企業(yè)采購金額的45.7%。

2014年，我國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品金額分別為2100.0億元和1762.4億元，占同類產(chǎn)品的81.7%和75.3%，比上年分別增加260.9億元和327.45億元。

·專家解析·

楊蔚林：與之前的兩年相比，授予小微企業(yè)的采購額占授予中小微企業(yè)總采購額的比重略呈下降態(tài)勢，很可能是正常的數(shù)據(jù)波動，但也在一定程度上反映了市場競爭結(jié)果。小微企業(yè)得到采購份額有所下降，說明其自身競爭力，或者參與政府采購能力不足導(dǎo)致，這也在一定程度上說明各地在落實政府采購扶持中小微企業(yè)政策的過程中更加理性，在充分考慮物有所值的前提下盡可能支持中小微企業(yè)，而非盲目支持，這將有利于促進小微企業(yè)更好地在競爭中獲得成長。

裴育：截至2015年1季度，中國企業(yè)總數(shù)為22579475家，其中有近一半為中小企業(yè)，顯然，中小企業(yè)已成為中國經(jīng)濟增長與發(fā)展中不可或缺的重要力量，尤其在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中具有著不可替代作用。因此，授予中小企業(yè)的總采購額隨整體規(guī)模增長而逐年增加，且占比一直保持較高水平也是符合客觀情況的。

在政府采購支持節(jié)能環(huán)保方面，人們對節(jié)能環(huán)保的認識是需要有漸進過程的，使用節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品也有習慣過程，且目前節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品價格相對略高，這也導(dǎo)致各家預(yù)算單位采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品比例相對來說不算太高。我認為，隨著人們節(jié)能環(huán)保意識的進一步提高，國家政策加大支持力度，可以預(yù)見，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的采購規(guī)模一定會持續(xù)提高。

荊貴鎖：政府采購法實施條例規(guī)定，政府采購工程及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物及服務(wù)，應(yīng)當執(zhí)行政府采購政策。招標投標法實施條例也規(guī)定，財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督。按此規(guī)定，財政部門將加強依法對政府采購工程建設(shè)項目政府采購政策執(zhí)行情況的監(jiān)督工作。因此，政府采購支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的力度還將進一步提升。

（本版文字/張靜遠）

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