每一種觀點(diǎn)都令人茅塞頓開(kāi)——官員、專家縱論P(yáng)PP未來(lái)發(fā)展之路

編者按：目前，PPP模式成了不少代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的方向。如何在PPP相關(guān)領(lǐng)域淘金，如何促成項(xiàng)目落地，這是每一家關(guān)注行業(yè)轉(zhuǎn)型的代理機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問(wèn)題。

市場(chǎng)前沿

每一種觀點(diǎn)都令人茅塞頓開(kāi)

——官員、專家縱論P(yáng)PP未來(lái)發(fā)展之路

■ 本報(bào)記者 鄭欽

一年前，伴隨國(guó)務(wù)院一紙公文——《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）的發(fā)布，政府與社會(huì)資本合作號(hào)角再度吹響。一年后，山東、廣東、河南等政府積極響應(yīng)，推出眾多公共設(shè)施與基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目、水務(wù)、交通、環(huán)保領(lǐng)域成為焦點(diǎn)，咨詢、金融、法律行業(yè)迅速跟進(jìn)，投資格局深刻改變，PPP成為大眾熱點(diǎn)與焦點(diǎn)。

目前，PPP的熱度依然方興未艾，眾多項(xiàng)目因?yàn)镻PP模式從藍(lán)圖變?yōu)榱爽F(xiàn)實(shí)。但是，也逐漸沉淀出冷靜思索。在PPP模式“保衛(wèi)期”，如何促成項(xiàng)目落地，如何在PPP相關(guān)領(lǐng)域淘金？對(duì)這些問(wèn)題的回答，將成為推動(dòng)PPP模式延續(xù)和發(fā)展的關(guān)鍵。

9月12日，“JIC投資沙龍——PPP領(lǐng)域投資與發(fā)展論壇”在北京舉行，來(lái)自國(guó)家部委、全國(guó)各地有關(guān)行政機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)、知名企業(yè)、知名高校等的300多名嘉賓，與會(huì)論道，對(duì)目前我國(guó)PPP領(lǐng)域的現(xiàn)狀與日后的發(fā)展機(jī)遇進(jìn)行了一一分析，以專業(yè)、前沿的視角共同探討PPP領(lǐng)域的發(fā)展大勢(shì)，為PPP模式未來(lái)發(fā)展提供積極指引。

◆ 劉健：市場(chǎng)認(rèn)可是PPP項(xiàng)目落地關(guān)鍵

財(cái)政部金融司巡視員劉健表示，推廣運(yùn)用PPP模式是當(dāng)前宏觀調(diào)控的需要，也是公共服務(wù)領(lǐng)域制度和創(chuàng)新的需要。在目前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，尋找有效投資是關(guān)鍵問(wèn)題。傳統(tǒng)的公共服務(wù)主要依賴于政府投融資，但這種模式重投入輕產(chǎn)出、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，影響了公共服務(wù)質(zhì)量和效率。在此背景下，PPP模式成為公共服務(wù)供給機(jī)制和政府投入方式的重大變革。公共部門獲得了穩(wěn)定的長(zhǎng)期服務(wù)，私人部門獲得可靠的長(zhǎng)期收入，從而激發(fā)了市場(chǎng)活力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

同時(shí)，劉健強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在大家對(duì)PPP項(xiàng)目的落地的認(rèn)識(shí)仍有誤區(qū)。媒體上很多關(guān)于PPP有很多報(bào)道，主題都定在了“興趣多、落地少”上面。不少行業(yè)主體習(xí)慣了傳統(tǒng)模式下項(xiàng)目的100%落地，然而，事實(shí)上，PPP項(xiàng)目的推廣，逐步改變了政府一言九鼎的狀態(tài)：投資者成為了項(xiàng)目的外部約束力量，因此，市場(chǎng)認(rèn)可成為PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵。

在PPP項(xiàng)目融資方面，劉健建議，PPP有股本融資和債務(wù)融資兩個(gè)部分。從股本融資角度來(lái)說(shuō)，單一組成結(jié)構(gòu)很難承擔(dān)大量PPP項(xiàng)目的實(shí)施，必須鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，比如保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)。PPP投資本身具有穩(wěn)定收益抗通脹的特性，適合需要長(zhǎng)期穩(wěn)定適度回報(bào)的機(jī)構(gòu)投資者。從債務(wù)融資角度，比如傳統(tǒng)貸款公司基本靠抵押品、質(zhì)押品、擔(dān)保，公司負(fù)債率比較高、融資比較難。依據(jù)財(cái)政部出臺(tái)的PPP合同指南，貸款、質(zhì)押品可轉(zhuǎn)移到新的投資者身上，由此控制貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

◆ 焦小平：應(yīng)建立統(tǒng)一規(guī)范的PPP市場(chǎng)

財(cái)政部PPP辦公室副主任、PPP中心副主任焦小平表示，PPP是一個(gè)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促改革的手段。在穩(wěn)增長(zhǎng)的要求下，PPP的特質(zhì)應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：第一，PPP是一個(gè)穩(wěn)增長(zhǎng)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)的手段，因此，穩(wěn)增長(zhǎng)、高杠桿這是它具備的特質(zhì)。第二，風(fēng)險(xiǎn)可控，只有具備風(fēng)險(xiǎn)可控的特質(zhì)，才能防止PPP成為變相融資平臺(tái)。第三，PPP的積極財(cái)政政策是可持續(xù)的。對(duì)調(diào)結(jié)構(gòu)而言，PPP主要體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用。對(duì)惠民生而言，PPP應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)政府沒(méi)錢可以辦事，少花錢多辦事，老百姓提前享受。對(duì)促改革而言，PPP可以幫助市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)“只要開(kāi)放就有活力，只有競(jìng)爭(zhēng)才有效率”的局面。

焦小平強(qiáng)調(diào)，PPP發(fā)展的最終目的是建立統(tǒng)一規(guī)范的PPP市場(chǎng)，這一目標(biāo)包括制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、示范項(xiàng)目三個(gè)層面。制度建設(shè)包括法律、政策、指南、合同、標(biāo)準(zhǔn)等諸多方面。機(jī)構(gòu)能力建設(shè)方面，包括轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合；財(cái)政部牽頭，各部門分工協(xié)作、優(yōu)化服務(wù)；成立PPP專門機(jī)構(gòu)PPP中心；發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用；提高社會(huì)資本責(zé)任意識(shí)等。

◆ 劉永政：PPP不應(yīng)該定義為融資圈錢的工具

北京首創(chuàng)股份有限公司總經(jīng)理劉永政表示，PPP不僅是投融資模式創(chuàng)新，更是管理創(chuàng)新。政府可通過(guò)營(yíng)造經(jīng)營(yíng)環(huán)境、規(guī)范管理來(lái)增加社會(huì)資本信心，通過(guò)PPP模式能達(dá)成穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和企業(yè)發(fā)展的多贏局面。

劉永政認(rèn)為PPP方式首先不應(yīng)該定義為圈錢或者融資工具，而應(yīng)當(dāng)是解決效率問(wèn)題的關(guān)鍵。他認(rèn)為，通過(guò)政企關(guān)系、市場(chǎng)機(jī)制等問(wèn)題，最終解決效率問(wèn)題。同時(shí)，劉永政還表示，目前PPP項(xiàng)目還普遍存在資金錯(cuò)配問(wèn)題，有些PPP項(xiàng)目往往前期投入很大，收益回報(bào)一開(kāi)始很低，政府在這一階段的合理補(bǔ)貼機(jī)制目前還需完善規(guī)范。此外，劉永政認(rèn)為，目前運(yùn)營(yíng)成本很難做到調(diào)價(jià)公示，需要建立一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

劉永政還分享了PPP模式在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施運(yùn)用中的六點(diǎn)啟示： 一是PPP的有效實(shí)施關(guān)鍵核心是要進(jìn)行出資人角色的定位，即政府投資應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)公益性，其投入項(xiàng)目資產(chǎn)應(yīng)以不需要回報(bào)的形式存在；二是穩(wěn)定收入來(lái)源是PPP模式特許經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)；三是PPP模式中基于政企分開(kāi)理念下的資產(chǎn)管理權(quán)和運(yùn)營(yíng)管理權(quán)分離是最核心的設(shè)計(jì)；四是PPP模式動(dòng)態(tài)投資邊界要清晰，后續(xù)擴(kuò)大型投資要明確投資主體；五是政府監(jiān)管和政府投資功能要適度分離，這樣有利于PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)行；六是PPP項(xiàng)目應(yīng)重視政府和社會(huì)資本的前期合作以及社會(huì)資本的有效退出方式。

◆ 馮麗英：養(yǎng)老金與PPP合作模式發(fā)展空間巨大

中國(guó)建設(shè)銀行養(yǎng)老金業(yè)務(wù)部總經(jīng)理馮麗英表示，養(yǎng)老金作為投資資產(chǎn)的屬性兩個(gè)方面：首先，高安全性。資金的保值增值是養(yǎng)老金資產(chǎn)的投資中的第一原則，與此同時(shí)它承受風(fēng)險(xiǎn)的能力相當(dāng)?shù)停瑯O高安全性是養(yǎng)老金投資的第一特征。其次，養(yǎng)老金追求長(zhǎng)期穩(wěn)健的價(jià)值回報(bào)，秉持資金的持久性和安全性的投資而不是短期的市場(chǎng)投機(jī)。

馮麗英認(rèn)為，現(xiàn)有PPP模式跟養(yǎng)老金的投資特點(diǎn)具有相同的契合度。在當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，單純的股票型債券資產(chǎn)投資資產(chǎn)配置很難規(guī)避宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。利用基礎(chǔ)設(shè)施投資與傳統(tǒng)資產(chǎn)較低的相關(guān)性來(lái)平滑組合收益波動(dòng)，成為了資產(chǎn)管理行業(yè)的共識(shí)。目前國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金投資較少，但隨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)以及職業(yè)年金的建立，規(guī)模增長(zhǎng)迅速的養(yǎng)老金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求也將快速增加，養(yǎng)老金與PPP合作模式發(fā)展空間巨大。

她表示，在今后的養(yǎng)老金投資中，要加強(qiáng)三個(gè)方面的聯(lián)系、合作與互動(dòng)：第一個(gè)層面是國(guó)家層面，包括政策層面、機(jī)制體制建設(shè)方面的完善，以及政策宣導(dǎo)和投資者教育；第二個(gè)層面是地方政府層面，做到項(xiàng)目公開(kāi)公平公正，以及公眾監(jiān)督機(jī)制的建立健全；第三個(gè)是機(jī)構(gòu)層面，選擇專業(yè)專注、風(fēng)險(xiǎn)管理好的機(jī)構(gòu)。

◆ 和建生：PPP是企業(yè)轉(zhuǎn)變商業(yè)模式的重要途徑

中國(guó)葛洲壩集團(tuán)股份有限公司總經(jīng)理和建生表示，對(duì)企業(yè)而言，PPP模式是適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、轉(zhuǎn)變商業(yè)模式的重要途徑。同時(shí)，PPP項(xiàng)目具有十分積極的業(yè)務(wù)前景：預(yù)計(jì)未來(lái)幾年P(guān)PP項(xiàng)目的市場(chǎng)規(guī)模不會(huì)低于2萬(wàn)億，尤其是對(duì)建筑企業(yè)而言，在亞投行和絲路基金帶動(dòng)下的“一帶一路”，高達(dá)6萬(wàn)億美元的項(xiàng)目多以PPP模式實(shí)施。

和建生認(rèn)為，企業(yè)開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)應(yīng)具有以下幾個(gè)必備條件：第一，具有實(shí)施PPP項(xiàng)目的資金保障；第二，具有項(xiàng)目投資建設(shè)及營(yíng)運(yùn)管理的經(jīng)驗(yàn)；第三，具備大項(xiàng)目施工總承包的能力；第四，具有良好的社會(huì)聲譽(yù)力。

另外，和建生還表示，由于一些PPP運(yùn)營(yíng)單位在人員、機(jī)構(gòu)、經(jīng)驗(yàn)、制度等方面存在短板，PPP項(xiàng)目存在簽約率不高的問(wèn)題?？蓮囊韵聨讉€(gè)方面著手努力：第一，建立健全PPP項(xiàng)目的法律體系，確立政府和社會(huì)資本的合作原則、范圍、模式以及工作機(jī)制、投資融資、政府職能等內(nèi)容。第二，提高項(xiàng)目的透明度和開(kāi)放度，使政府和投資方能夠風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享。第三，促進(jìn)資本市場(chǎng)的成熟，融資渠道要打通。第四，提高配套收入的科學(xué)性和可靠性。第五，加大責(zé)任追究和執(zhí)行力度。

◆ 曹富國(guó)：要加強(qiáng)PPP的流程規(guī)范

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授曹富國(guó)表示，現(xiàn)在社會(huì)上對(duì)PPP的廣泛理解往往是：PPP是對(duì)傳統(tǒng)公共采購(gòu)方式進(jìn)行高級(jí)復(fù)雜的創(chuàng)新。這種理解主要源于PPP本質(zhì)上是公共采購(gòu)項(xiàng)目，適應(yīng)公共采購(gòu)法規(guī)范。和傳統(tǒng)公共采購(gòu)法相比較，PPP的形式更加高級(jí)復(fù)雜。這樣特性決定了對(duì)PPP項(xiàng)目前期政府的需求定位非常繁復(fù)。這種復(fù)雜高難度的定義目前已經(jīng)帶來(lái)了許多問(wèn)題，使得無(wú)法把投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)放在一個(gè)公平的起點(diǎn)上，同時(shí)還會(huì)給投標(biāo)人帶來(lái)很大的前期成本。

曹富國(guó)表示，近年來(lái)，中國(guó)語(yǔ)境下政府與社會(huì)資本的合作，給人的初步印象是PPP過(guò)重于看重社會(huì)資本，而相應(yīng)忽略了投資人的專業(yè)能力。他表示是PPP當(dāng)前的發(fā)展已經(jīng)陷入了某種誤區(qū)，對(duì)此，曹富國(guó)說(shuō)：“主張了資本主義，忽略了人本主義”。PPP制度的終極目標(biāo)是，要提供更好更多的服務(wù)，不能為了資本主義而偏離了人本主義。

曹富國(guó)強(qiáng)調(diào)，單單有社會(huì)資本和政府單一交易不能實(shí)現(xiàn)有效率更好的PPP服務(wù)。政府必須首先建立一個(gè)具有可競(jìng)爭(zhēng)性的、可持續(xù)的、可投訴、可救濟(jì)的一個(gè)市場(chǎng)，這是公平采購(gòu)法則的重要體現(xiàn)。PPP給政府帶來(lái)的轉(zhuǎn)型，可能是改革開(kāi)放以來(lái)，甚至中國(guó)自有政府以來(lái)的從未有過(guò)的轉(zhuǎn)型。當(dāng)政府放棄了傳統(tǒng)通過(guò)指令提供服務(wù)的方式以后，轉(zhuǎn)而用一種合同的方式選擇社會(huì)服務(wù)提供者的時(shí)候，對(duì)政府也提出來(lái)更高的要求。政府一方面要成為精明更好的采購(gòu)人，選一個(gè)更好的公共服務(wù)提供者，同時(shí)也要確立一個(gè)有利有效的監(jiān)管機(jī)制。

曹富國(guó)表示，亟需加強(qiáng)PPP的制度建設(shè)。將來(lái)中國(guó)或從PPP大國(guó)轉(zhuǎn)為PPP強(qiáng)國(guó)，甚至在國(guó)際上出臺(tái)一個(gè)“中國(guó)特色PPP規(guī)范”。要實(shí)現(xiàn)這些藍(lán)圖，制度建設(shè)是關(guān)鍵。可預(yù)期公開(kāi)透明競(jìng)爭(zhēng)、可救濟(jì)法律制度是從根本上保障投資人，尤其保障不同所有制的投資人公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利的關(guān)鍵。

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