合法前提下的互聯(lián)網(wǎng)+政府采購（上）

“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”大家談

合法前提下的互聯(lián)網(wǎng)+政府采購（上）

■ 八奮 胡文淑

2015年5月11日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展電子商務(wù)加快培育解決新動力的意見》，提出要“進(jìn)一步加大政府利用電子商務(wù)平臺進(jìn)行采購的力度”。而在此之前，于今年3月頒布施行的政府采購法實(shí)施條例第十條中就明確規(guī)定：“國家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子化政府采購活動”。由此可見當(dāng)前政府采購電商化、信息化已成為主流共識。

但目前國內(nèi)對此項(xiàng)工作的實(shí)踐尚處于起步階段，大家在對政府采購電商化與信息化的核心內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)路徑等關(guān)鍵問題上的認(rèn)知，還存在較大的模糊和爭議。在此背景下，一些先行先試的地方，卻由于各種原因出現(xiàn)了不少認(rèn)識偏差和實(shí)踐誤區(qū)，若不及時對其進(jìn)行討論與糾正，就極有可能為政府采購信息化工作帶來不小的負(fù)面影響。筆者從事政府采購工作多年，在此提出一點(diǎn)看法，希望對此項(xiàng)工作有所裨益。

前提：合法合理的開發(fā)需求

我們知道，信息化工作的基礎(chǔ)和前提是確定開發(fā)需求，政府采購電子交易平臺也不例外，而對開發(fā)需求最基本的要求就是合法。

這道理很簡單，脫胎于1994年的《聯(lián)合國貨物、工程和服務(wù)采購示范法》的政府采購法在立法之時，立法機(jī)構(gòu)也結(jié)合了我國實(shí)際進(jìn)行了大量的討論與論證，使其具有有制度設(shè)計的合理性和可操作性，示范法的精神和做法也被絕大多數(shù)國家的實(shí)踐證明是符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，但這一點(diǎn)卻被一些試點(diǎn)地方所忽視。一些地方在沒有完全吃透法律、法規(guī)精神的情況下，以法律法規(guī)“落伍”為借口，不斷突破法的界線，搞出許多有著違法嫌疑的“創(chuàng)新”，這是非常值得警惕的。

說到底，無論是監(jiān)管部門還是操作機(jī)構(gòu)，都不能以電商化、信息化或“改革創(chuàng)新”的名義，開發(fā)出違法的政府采購業(yè)務(wù)系統(tǒng)，這極有可能導(dǎo)致信息化工作被“一票否決”。實(shí)踐證明，許多“任性的創(chuàng)新”是不成熟的，也是違反事物發(fā)展客觀規(guī)律的，為政府采購工作帶來了不少負(fù)面影響。所以，開發(fā)需求的法定性是信息化工作必須時刻牢記的底線和原則。

政府采購法及其實(shí)施條例是構(gòu)成我國當(dāng)前政府采購制度的兩大基石?？v觀政府采購業(yè)務(wù)全流程，我們發(fā)現(xiàn)其最核心的業(yè)務(wù)，就是政府采購交易的組織形式和采購方式，因?yàn)檫@兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)決定了政府采購訂單的形成和取得模式，并集中體現(xiàn)了政府采購的本質(zhì)與原則。

理清政府采購的交易方式

政府采購電商化，主要指的就是對這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的電子化改造，即實(shí)現(xiàn)通過電子平臺進(jìn)行交易的過程。從這個角度看，政府采購電商化從屬于政府采購信息化，是政府采購信息化的核心內(nèi)容。所以要真正摸清政府采購電商化和信息化的核心開發(fā)需求，我們首先得理一理政府采購法及其實(shí)施條例中關(guān)于政府采購組織形式和采購方式的有關(guān)規(guī)定。

一是集中采購的組織形式及采購方式。政府采購法第七條規(guī)定：“政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合”。其中，按政府采購法第十八條和政府采購實(shí)施條例第二十四條規(guī)定，集中采購的組織形式，應(yīng)主要是批量集中采購，而“通用的”則是集中采購商品目錄的主要特征。同時，政府采購實(shí)施條例第三十四條規(guī)定：“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價法”。所以，根據(jù)集中采購項(xiàng)目“通用的”性質(zhì)及政府采購法有關(guān)政府采購六種方式的適用性條款規(guī)定，我們可以總結(jié)出，集中采購項(xiàng)目的采購方式一般應(yīng)采用招標(biāo)方式和詢價方式，評審方法一般是最低價評標(biāo)法。

這里所說的批量集中采購，也就是對一些通用的、需求能標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，通過將采購需求匯集到集中采購機(jī)構(gòu)，由集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行打包采購的政府采購組織形式。與批量集中采購相對的，就是協(xié)議采購。所謂協(xié)議采購，是指集中采購機(jī)構(gòu)對一些集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目，在招標(biāo)前不確定具體采購數(shù)量，通過招標(biāo)等采購方式，按一定的比例入圍部分供應(yīng)商、產(chǎn)品及單價（優(yōu)惠率等），并與其簽訂框架供貨協(xié)議，由采購人在發(fā)生真實(shí)采購時，自主從入圍的供應(yīng)商中選擇成交供應(yīng)商的一種采購組織形式，其最主要特征是采購人二次選擇決定采購訂單的最終歸屬。通常我們認(rèn)為協(xié)議采購是集中采購項(xiàng)目的一種過渡性采購組織形式，但事實(shí)上，在政府采購法和政府采購實(shí)施條例中有關(guān)協(xié)議采購的詳細(xì)概念及法律定位均未被明確過。

政府采購實(shí)施條例出臺后，一些人提出，少數(shù)零星、緊急的采購項(xiàng)目是否還應(yīng)繼續(xù)采用協(xié)議采購呢？筆者以為不妥。實(shí)際上，政府采購法已經(jīng)對這部分項(xiàng)目作出了安排，按政府采購法第十八條的規(guī)定，屬于本單位有特殊要求的（包括時間緊急要求）集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購。

并且，協(xié)議采購這一做法與政府采購法第七十一條第（四）項(xiàng)以及政府采購實(shí)施條例第六十七條第（四）項(xiàng)規(guī)定，存在相違背的嫌疑，而且被實(shí)踐證明這種做法弊端很大。在立法時，之所以將小額零星采購排除在政府采購范圍外，主要也有抓大放小、逐步規(guī)范的考慮，而且其解決方法并不只有協(xié)議采購這一種。所以在集中采購項(xiàng)目中采用協(xié)議采購這種組織形式的做法，各地應(yīng)逐步予以淡化，直至取消。

二是分散采購的組織形式及采購方式。分散采購多數(shù)采取一單一委托、一單一采購的組織形式，其采購方式涵蓋公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購、單一來源采購、競爭性磋商六種采購方式。

政府采購如何借鑒電商平臺

電商平臺，即電子商務(wù)平臺，是一個為企業(yè)或個人提供網(wǎng)上交易洽談的平臺。目前，對電子商務(wù)平臺的分類方法很多、很雜，筆者主要根據(jù)政府采購的特點(diǎn)，特別是政府集中采購的特點(diǎn)，將其大體分成三類：一是主要為私人采購服務(wù)的自由交易零售平臺，例如阿里巴巴的淘寶網(wǎng)、天貓，京東商城等，其模式主要來源于對線下綜合市場的模擬；二是批發(fā)采購平臺，可以細(xì)分為企業(yè)集團(tuán)采購服務(wù)的平臺，例如阿里巴巴的1688平臺等；為私人采購服務(wù)的批發(fā)采購平臺，如阿里巴巴的聚劃算平臺、各種團(tuán)購網(wǎng)站，其策略一般是采用先利用批量大單壓價、后再分開銷售的方式；第三類則為生產(chǎn)型企業(yè)服務(wù)的供應(yīng)鏈管理平臺，如豐田汽車公司、綠城電商等。

當(dāng)然，實(shí)踐中上述平臺類型也在進(jìn)行相互融合。比如進(jìn)行供應(yīng)鏈管理的企業(yè)，將其采購平臺從原來的局域網(wǎng)，逐步延伸到互聯(lián)網(wǎng)，并與第二類批發(fā)平臺進(jìn)行合作，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行深度的供應(yīng)鏈整合，也就是“互聯(lián)網(wǎng)+供應(yīng)鏈管理”的模式。

上述三類平臺模式各有其特定的適用條件和市場環(huán)境，實(shí)踐中也各有優(yōu)缺點(diǎn)。每一種模式都產(chǎn)生于實(shí)踐，針對于某一特定條件和市場環(huán)境，并且還在持續(xù)進(jìn)行一些相對應(yīng)的適應(yīng)性改造，這是通用的規(guī)律，也適用于政府采購電子化平臺的開發(fā)工作。

政府采購平臺兼具三類平臺特性，又具有法定性、權(quán)威性、公益性等與主流電商平臺不同的特點(diǎn)，所以開發(fā)上不能照抄照搬。當(dāng)然，他們也有許多可以學(xué)習(xí)借鑒的地方，筆者以為，對電商平臺的學(xué)習(xí)、借鑒思路應(yīng)是：分析各電商平臺的適用條件和環(huán)境，選擇那些與自己所處條件環(huán)境相似，并且將電商平臺運(yùn)行中行之有效的做法予以消化吸收，同時結(jié)合自身特點(diǎn)，進(jìn)行針對性地研究改造，揚(yáng)長避短，有一個“揚(yáng)棄”的學(xué)習(xí)過程。

那么按照這一思路，政府采購可以向電商平臺學(xué)習(xí)哪些具體內(nèi)容呢？筆者以為，從政府采購特點(diǎn)出發(fā)，尤其是從其采購組織形式和采購規(guī)模來看，政府采購更像是企業(yè)集團(tuán)的批發(fā)采購；而從政府采購對需求歸集、物流配送、資金支付、質(zhì)量反饋等環(huán)節(jié)存在一個鏈條式管理的需求來說，政府采購與第三類電商平臺又具有相似性，但也有不同點(diǎn)，比如，政府采購電子平臺不需要組織再生產(chǎn)、產(chǎn)品銷售等。并且，上述三類電商平臺在實(shí)踐中，也存在著各自的失靈點(diǎn)，在學(xué)習(xí)、借鑒時，我們也必須一并予以考慮，應(yīng)采取措施予以克服。比如，阿里巴巴淘寶小二的集體腐敗案、臺灣鴻海公司高層的采購窩案等，就是這種失靈點(diǎn)的集中爆發(fā)和體現(xiàn)。

所以筆者以為，總體上，政府采購電商化學(xué)習(xí)、借鑒的對象，主要是第二類和第三類電商平臺模式，尤其是新發(fā)展的“互聯(lián)網(wǎng)+供應(yīng)鏈管理”模式。并且，在實(shí)踐過程中，應(yīng)根據(jù)政府采購自身特點(diǎn)，注意采取措施規(guī)避政府采購和電商平臺各自可能存在的盲點(diǎn)、失靈點(diǎn)，只有這樣才能做好政府采購電商化、信息化工作。

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