PPP模式：公共利益與資本逐利的共贏

PPP模式：公共利益與資本逐利的共贏

■ 孫庭 黃小利 李靜祥 何應(yīng)時(shí)

“PPP”即公私合作關(guān)系的英文縮寫，是一種由政府與社會(huì)資本合作共同完成某一建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作模式，其實(shí)質(zhì)在于政府購(gòu)買服務(wù)，工作路徑是政府先通過(guò)發(fā)布項(xiàng)目的政府采購(gòu)招標(biāo)公告，征集與PPP項(xiàng)目合作的社會(huì)資本，亦即投標(biāo)人，再由中標(biāo)人(社會(huì)資本)按PPP項(xiàng)目合作合同完成項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，提供項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的預(yù)期成果，以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)服務(wù)的實(shí)質(zhì)“購(gòu)買”。然而，在這些合作項(xiàng)目中“購(gòu)買”的服務(wù)載體多為無(wú)利、微利或建設(shè)周期較長(zhǎng)、收益不甚確定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如環(huán)衛(wèi)、治污、市政公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等。

為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，我國(guó)政府從強(qiáng)化財(cái)政管理職能出發(fā)，對(duì)“購(gòu)買”全程的程序與形式設(shè)置了一系列嚴(yán)格的制度化約束條件，這些約束條件給社會(huì)資本造成了一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，也增加了無(wú)形的擔(dān)憂，致使其觀望、等待甚至影響了社會(huì)資本的積極投入，因此，如何實(shí)事求是地解讀PPP項(xiàng)目中合作雙方相互依存的關(guān)系及責(zé)權(quán)的相對(duì)均衡性就顯得十分重要。本文旨在充分認(rèn)識(shí)社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)及其施展“武力”的空間，以期達(dá)到消除社會(huì)資本憂慮，助推其踴躍投入PPP項(xiàng)目中去，全力以赴地實(shí)現(xiàn)合作共贏的目標(biāo)。

政府：公共利益與資本利益的守衛(wèi)者

PPP模式作為今后城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的重要融資渠道以及化解存量債務(wù)的有效方式，政府對(duì)其也充滿了熱情和期待。為增加自身的公信力和執(zhí)行力，促進(jìn)法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)，政府也從強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的財(cái)政管理職能入手，制定了一系列制度化約束條件，這些制度約束既維護(hù)著國(guó)家和社會(huì)的公共利益，也維護(hù)著社會(huì)資本的利益。

PPP模式的特點(diǎn)在于，合作項(xiàng)目大多出于對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生需求的優(yōu)先考慮，內(nèi)容包括交通、水利、住建、市政、環(huán)保等領(lǐng)域中的新建、改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及存量公共資產(chǎn)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目不僅關(guān)系到社會(huì)公共利益，也關(guān)系著社會(huì)公共資源的合理有效配置，并直接影響著社會(huì)個(gè)體成員的生產(chǎn)生活質(zhì)量。與此同時(shí)，由于項(xiàng)目公開、透明，易于操作，不僅數(shù)量眾多，且領(lǐng)域廣泛、投資巨大，為社會(huì)資本創(chuàng)造了廣闊的投資空間。同時(shí)，由于政府選擇投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的項(xiàng)目合作并授予特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)，這類項(xiàng)目是各級(jí)地方政府的重點(diǎn)工程，多有專項(xiàng)政策予以支持鼓勵(lì)。有利于社會(huì)資本充分發(fā)揮資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)以及特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，是社會(huì)資本的充分用武之地。

PPP項(xiàng)目是風(fēng)險(xiǎn)“分”擔(dān)，而不是風(fēng)險(xiǎn)“共”擔(dān)，即政府承擔(dān)“政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)”，社會(huì)資本承擔(dān)“項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”。這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的界定，使風(fēng)險(xiǎn)分別歸于“最適宜的一方”，體現(xiàn)了市場(chǎng)在資源配置中的作用。也使合作雙方都有明確的風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)，可以各負(fù)其責(zé)、各司其職地制定全力應(yīng)對(duì)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施，實(shí)現(xiàn)有效管控、化解風(fēng)險(xiǎn)的目的。與此同時(shí)，政府以“物有所值”的理念和方法篩選擬合作項(xiàng)目，并通過(guò)中介論證合作項(xiàng)目確實(shí)“物有所值”，從而確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)能提高服務(wù)質(zhì)量、提高運(yùn)營(yíng)效率和降低成本的目標(biāo)要求。

由于政府對(duì)可以給予補(bǔ)貼的項(xiàng)目，以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，且為財(cái)政承受能力之上的有限與有原則的動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼。這種規(guī)定不僅是減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的必要措施，也是市場(chǎng)化項(xiàng)目“斷奶”的必然面對(duì)。即內(nèi)找動(dòng)力，外找“市場(chǎng)”，而不是內(nèi)找客觀，外找“市長(zhǎng)”。從而能更充分地激活社會(huì)資本適應(yīng)市場(chǎng)的內(nèi)部潛能與主觀能動(dòng)性。

如今，PPP項(xiàng)目作為政府直接參與建設(shè)的項(xiàng)目，這其中的“參與”已完全不同于以往的“身臨其境、事必躬親的干預(yù)”，而是不斷完善對(duì)社會(huì)資本有利的政策支持。例如，國(guó)家為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)PPP模式，正在開展示范項(xiàng)目建設(shè)?！柏?cái)金[2014]76號(hào)”文也提出，要鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)為示范項(xiàng)目提供融資、保險(xiǎn)等金融服務(wù)；地方各級(jí)財(cái)政部門要結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜地給予示范項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持；要統(tǒng)籌各種形式的資金支持，綜合考慮示范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理確定資金支持方式和力度，切實(shí)考慮社會(huì)資本的合理收益。國(guó)家的示范項(xiàng)目實(shí)踐，必將形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)以普惠于所有PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方。

社會(huì)資本“逐水草而居”的天然選擇

在PPP項(xiàng)目中，政府在項(xiàng)目發(fā)起與政策措施的制定方面擁有不言而喻的主動(dòng)權(quán)。但社會(huì)資本并不是被動(dòng)的依從，它除了在項(xiàng)目合作時(shí)與政府法則共守、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)外，還有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，并使其成為我國(guó)今后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的必然選擇。

首先，社會(huì)資本擁有雄厚的資金、技術(shù)、管理三大資源。啟動(dòng)PPP模式的項(xiàng)目，大多是規(guī)模大、投入大、工期長(zhǎng)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而敢于通過(guò)招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)成為合作伙伴的投標(biāo)人必是雄厚資金資源的擁有者。這些資金資源既有可資抵押貸款的不動(dòng)產(chǎn)，也有滾動(dòng)出入的現(xiàn)金流以及其他可以調(diào)用的融資手段，敢于承擔(dān)建設(shè)大中型基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的單位也必有雄厚的技術(shù)資源，包括技術(shù)人才儲(chǔ)備與合理的人才結(jié)構(gòu)、先進(jìn)的工藝技術(shù)手段和工藝設(shè)備。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中能積累雄厚資金、擁有緊跟時(shí)代的科學(xué)技術(shù)也必有出眾的企業(yè)管理。企業(yè)管理是管理團(tuán)隊(duì)、管理理念與管理行為的組合，資金、技術(shù)、管理是企業(yè)運(yùn)行三要素，體現(xiàn)于企業(yè)行為的各個(gè)環(huán)節(jié)。資金資源、技術(shù)資源與管理資源正是政府在進(jìn)行大量公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)所急需的，也是PPP模式在我國(guó)一經(jīng)出現(xiàn)就顯現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，并很快為政府大力支持而風(fēng)行當(dāng)代的主要?jiǎng)右?。成功的企業(yè)必是這三要素的最佳組合與良性循環(huán)，也是PPP模式中，社會(huì)資本最核心的因素。

其次，社會(huì)資本同樣是PPP項(xiàng)目的發(fā)起者，可以在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中大展顯身手。2014年，國(guó)家出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》(中發(fā)〔2014〕4號(hào))要求，至2020年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率要由目前的52.6％提高到60％左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由目前的35.3％左右提高到45％左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。綜合全國(guó)各省市區(qū)情況，至2012年底，除京津滬遼蘇浙粵閔八省市外的其余23省市區(qū)，常住人口城鎮(zhèn)化率平均僅為46.62％。

這些指標(biāo)要求表明，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)有著十分廣闊的空間，大量的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為社會(huì)資本創(chuàng)造了巨大的商機(jī)。各級(jí)政府也會(huì)在政府的資訊平臺(tái)上及時(shí)發(fā)布相關(guān)需求信息，以尋求社會(huì)資本的合作。社會(huì)資本應(yīng)快速反應(yīng)，提高對(duì)信息資源的敏感度，選擇適合自己建設(shè)的項(xiàng)目主動(dòng)進(jìn)行事先的深入調(diào)查研究。然后主動(dòng)發(fā)起，以項(xiàng)目建議書的形式向政府推薦潛在的PPP項(xiàng)目。實(shí)踐證明，這種主動(dòng)發(fā)起、推薦的建設(shè)項(xiàng)目往往會(huì)得到政府的肯定與支持。

此外，政府采購(gòu)法為社會(huì)資本“逐水草而居”的流動(dòng)優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造了絕佳條件。資本具有逐利的本能，并總是流向高利潤(rùn)行業(yè)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。同時(shí)，資本也只有快速地運(yùn)動(dòng)、不停地周轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)增值的目的。流動(dòng)，哪里有利可圖就流向哪里的“逐水草而居”，這既是社會(huì)資本的自然屬性，也是社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)。中國(guó)地域遼闊，縱橫深遠(yuǎn)，隨著PPP模式的深入推廣，各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)社會(huì)資本的需求必會(huì)與日俱增。

政府采購(gòu)法中關(guān)于“任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)”的規(guī)定，使PPP項(xiàng)目的服務(wù)采購(gòu)不再有門戶或行業(yè)地域等條塊的限制。加上發(fā)達(dá)的信息，社會(huì)資本可以充分發(fā)揮其流動(dòng)特性的優(yōu)勢(shì)，自由地去逐鹿神州每一個(gè)角落，贏得發(fā)展的機(jī)會(huì)。

合作雙方的共守法則

PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)。既然是“購(gòu)買”，就表明雙方已進(jìn)入市場(chǎng)，并且均要遵循相關(guān)的市場(chǎng)法則：一是要遵循“三公”法則。從國(guó)家整體形勢(shì)上，PPP模式的服務(wù)買賣市場(chǎng)已經(jīng)形成，你需我供的依存關(guān)系已經(jīng)奠定。市場(chǎng)上，買賣雙方具有平等的市場(chǎng)地位，共同遵守公平、公正、公開交易的法則，可以平等協(xié)商成交，也可以自主選擇交易對(duì)象與交易與否；二是要遵循“等價(jià)交換”法則，各有所付，各有所得。只是這種“所付所得”的“價(jià)值”已不是靜態(tài)的“社會(huì)平均勞動(dòng)時(shí)間”的“等量”，而是買賣雙方各自認(rèn)定的“物有所值”標(biāo)準(zhǔn)，既包括即時(shí)價(jià)值，也有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的潛在價(jià)值；既包括長(zhǎng)期的合作機(jī)會(huì)，也包括長(zhǎng)期合作中“取長(zhǎng)補(bǔ)短”的均衡效益；三是要遵紀(jì)守法。采購(gòu)主體是政府，政府采購(gòu)有政府采購(gòu)法的約束，買賣雙方均應(yīng)自覺遵守，以保證程序合法、過(guò)程合法、結(jié)果合法；四是要遵循“激勵(lì)相容”法則。買賣雙方均有對(duì)各自利益的本能保護(hù)與利益的最大化追求，但政府一方之“利”，除了獲得有形的直接的投資效益外，還需保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公眾利益不受侵害、獲取社會(huì)所需要的環(huán)境效益與社會(huì)效益，因而，合作雙方均應(yīng)要遵循“激勵(lì)相容”的制度安排，實(shí)現(xiàn)“(1+1)>2”的合作共贏目標(biāo)。

（作者單位：深圳市華倫投資咨詢有限公司湖南分公司）

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