2015，在變化與挫折中羽翼漸豐的國際政采市場

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2015，在變化與挫折中羽翼漸豐的國際政采市場

■ 本報記者 朱穎

回顧2015這一年，國際政府采購市場格局發(fā)生了深刻變化，隨著美國等12國“跨太平洋協(xié)議”（TPP）的達成，以及美歐間的“跨大西洋貿(mào)易投資伙伴協(xié)定”(TTIP)談判進程的不斷加快，國際政府采購市場版圖在不斷形成開放與融合的新區(qū)域。與此同時，中國已不再滿足于“規(guī)則順應(yīng)者”的角色，中國政府提出的籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及“一帶一路”戰(zhàn)略，不僅為亞洲甚至世界貿(mào)易注入了新活力，同時也為我國政府采購領(lǐng)域帶來了新的生機。

當然，2015年也并不平靜。有的國家與地區(qū)需要應(yīng)對各種突發(fā)事件，比如歐盟在處理棘手的“希臘債務(wù)危機”與“難民危機”時，同樣面臨著采購領(lǐng)域中的難題。而政府采購，這一約占各國GDP10%-15%，并在國際貿(mào)易中蘊藏著巨大潛能的領(lǐng)域，正是在起伏變動與動蕩挫折中，逐漸變得羽翼豐滿。

歐盟

2015年對于歐盟來說，更像是多事之秋。先后爆發(fā)的“希臘債務(wù)危機”和“難民危機”都對歐盟的存續(xù)構(gòu)成了極大挑戰(zhàn)，尤其是當這些危機牽扯到公共采購領(lǐng)域時，歐盟并未逃避，而是勇敢地在一個又一個危機中，努力地尋找著生機。

希臘危機下的公共采購

7月中旬，在經(jīng)歷了17個小時的馬拉松談判后，希臘終于解除了“退歐警報”。歐盟各方同意就對希臘的第三輪救助方案進行磋商，絕處逢生的希臘松了一口氣，全世界也松了一口氣，然而，這個負債累累且疲憊不堪的國家剛站穩(wěn)腳步，卻又要踏入新的征程。

在解除退歐風險之前，希臘撲朔迷離的債務(wù)危機牽動著全球金融市場的敏感神經(jīng)，不少專家對希臘危機的產(chǎn)生緣由進行分析，其中，政府采購行為就被視為導(dǎo)致希臘危機發(fā)生的最根深蒂固的緣由之一。為擺脫退出歐元區(qū)的危險，希臘在改革計劃中承諾的一系列措施如排山倒海一般，其中就包括如何解決其公共采購中存在的問題。在與經(jīng)合組織的合作中，希臘曾表明將在公共采購立法方面“加強控制”，增強采購?fù)该鞫炔⑻岢觥翱紤]到近期事態(tài)發(fā)展，在公共采購周期中對重大風險進行評估，構(gòu)建起清晰明確的政府框架”等。

事實上，在此次退歐風波來襲之前，希臘就已著手應(yīng)對公共采購腐敗并對采購程序進行優(yōu)化，對于希臘的努力，歐委會與經(jīng)合組織均給予了肯定。但如今，在短期內(nèi)解決退歐危機的希臘，需要面對的是比之前更為嚴格的改革措施，需要解決的問題也堆積如山，其中就包括外國供應(yīng)商對參與希臘公共采購項目仍心有余悸，債權(quán)人們也對這一系列救助措施是否會對希臘公共采購產(chǎn)生真正效用表示懷疑。

難民危機中的采購之道

9月，一張敘利亞移民小孩溺死在海灘上的照片震動了世界輿論界，隨著“難民潮”的不斷涌入，歐洲似乎陷入了一場道德與能力的審判。隨著危機愈演愈烈，公共實體需要為應(yīng)對緊急狀況采購貨物、服務(wù)或工程，這些都在無形中對歐盟的機構(gòu)、采購與供應(yīng)程序施加了巨大壓力。歐盟委員會對此提出了一整套有助于應(yīng)對難民危機的提案，其中就包括關(guān)于難民支援措施公共采購規(guī)則方面的溝通文件，旨在為成員國內(nèi)部公共采購部門應(yīng)對難民危機而進行的相關(guān)項目采購提供整體視野。

根據(jù)這份溝通文件，成員國有責任在第一時間為難民提供基礎(chǔ)設(shè)施（住房）、物資與服務(wù)。歐盟公共采購規(guī)則為這一切的實現(xiàn)提供了保障。難民的大量涌入后，意味著成員國政府需要及時為其提供包括帳篷、容器、衣物、毛毯、床及食物等在內(nèi)的大批物資，除了應(yīng)急住所與物資，抵達歐洲的難民們還需要大量的服務(wù)，這意味著成員國公共部門還需為其提供清潔、衛(wèi)生、餐飲及安全類服務(wù)，溝通文件對這些物資供應(yīng)類及服務(wù)類項目的采購限額、采購程序的選擇及期限的確定均進行了明確。

可以說，這份溝通文件不僅在第一時間，為歐盟解決難民危機中的采購難題提供了解決方案，更是世界范圍內(nèi)，政府應(yīng)對緊急采購問題的優(yōu)秀范本。

美國

努力維護“世界老大”的地位以及各種國際規(guī)則制定者的身份，對美國來說似乎顯得格外重要。即便早已身為世貿(mào)組織GPA的締約方及多個雙邊自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的簽署國，美國并不滿足于此。2015年，美國的談判代表們不停地奔波在一個又一個談判桌上,試圖主導(dǎo)著多個多邊談判的規(guī)則制定，并在公共采購領(lǐng)域不斷開創(chuàng)著開放與融合的新區(qū)域。

TTIP談判桌上的公共采購之爭

7月，美歐重啟了“跨大西洋貿(mào)易投資伙伴協(xié)定”(TTIP)談判，這場早在2013年初就開啟的談判在各種爭議中一拖再拖，使得談判更像是一列晚點嚴重的列車。在第十輪談判中，在多大程度上向?qū)Ψ介_放公共采購市場引發(fā)了雙方的巨大爭議。

TTIP是美國與歐盟雙方通過在削減關(guān)稅、消除雙方貿(mào)易壁壘等方面達成一致，進而促進雙方經(jīng)濟發(fā)展并應(yīng)對金融危機影響而簽署的雙邊貿(mào)易協(xié)定。談判一旦達成意味著歐美自貿(mào)區(qū)的形成，以及世界上最發(fā)達且規(guī)模最大的自由貿(mào)易區(qū)的成立。談判中，公共采購成了兵家必爭之地，通過談判在公共采購領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)一系列目標成為了談判的焦點。

歐盟與美國在進入對方政府采購領(lǐng)域上的談判已持續(xù)超過二十年，歐盟一直不滿意美國在GPA中確定的采購開放層級，尤其對美國法律中“購買美國貨”條款一直深感不悅。歐盟方面認為美國并未最大限度的開放其政府采購領(lǐng)域。而美國也一直疲于回應(yīng)歐盟提出的進一步在國家層面開放采購范圍，包括在聯(lián)邦層面及減少對國貨采購需求等內(nèi)容，卻在談判中對歐盟滿懷期待，他們一方面希望歐盟能繼續(xù)擴大歐盟市場對美國貨物服務(wù)及供應(yīng)商的準入機會，平等對待參與歐盟公共采購市場的美國供應(yīng)商；一方面希望歐盟能確保公共采購執(zhí)行的公平、透明及可預(yù)見性，擴大建筑、工程與醫(yī)療設(shè)備領(lǐng)域的公共采購競標機會。

TPP：公共采購的區(qū)域性開放

10月初，包括美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大、新加坡、越南、馬來西亞、日本、墨西哥、秘魯、文萊、智利在內(nèi)的12個國家針對備受矚目的“跨太平洋協(xié)議”（TPP） 達成共識，在11月公布的長達6000頁TPP全文中，有26頁聚焦于政府采購全過程，旨在區(qū)域范圍內(nèi)打造開放的政府采購平臺。

在新公布的TPP協(xié)議全文中，涉及政府采購的章節(jié)內(nèi)容明確規(guī)定：TPP協(xié)議國應(yīng)對其它協(xié)議國的政府采購項目供應(yīng)商，采取與本國政府采購供應(yīng)商一視同仁的態(tài)度。為更好地完善政府采購市場平等互放內(nèi)容，條款15.22還對各協(xié)議國需將本國政府采購市場開放給中小企業(yè)提出明確要求。為了維護TPP所倡導(dǎo)的政府采購公平、透明與非歧視原則，TPP計劃設(shè)立一家用于維護各協(xié)議國的決策問責與透明度的獨立機構(gòu)，確保對政府采購仲裁能有法定的質(zhì)疑和審查渠道。

當然，TPP所倡導(dǎo)的開放卻是一種有條件的開放。雖然TPP協(xié)議的達成旨在促使國際政府采購市場的自由流通，但這種開放卻無法觸及這一市場的方方面面。在最新公布的TPP全文中，仍允許協(xié)議國政府保留該國某些領(lǐng)域的市場開放。

中國

如今中國已不再是規(guī)則的“順應(yīng)者”，中國提出的籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及“一帶一路”戰(zhàn)略，都為亞洲甚至世界貿(mào)易帶來了生機。

“一帶一路”的政采新前景

奧巴馬一次次的在演講中重申，國際貿(mào)易的規(guī)則將由美國制定，而不是其它國家。而中方對此的回應(yīng)是，所有國家都應(yīng)遵守規(guī)則，沒有哪個國家可以例外，而規(guī)則應(yīng)該由大家一起制定。截至目前，由我國發(fā)起的“一帶一路”戰(zhàn)略已得到近60個沿線國家的參與支持。共建“一帶一路”，不僅促進了經(jīng)濟要素的有序自由流動、資源高效配置與市場深度融合，還拉動了沿線國家經(jīng)濟社會的發(fā)展。在這一整體戰(zhàn)略中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目無疑將涉及大量的政府采購活動。無論是使用PPP、競爭性磋商等新型采購模式，還是采用傳統(tǒng)的政府采購方式，將這些項目納入嚴格、規(guī)范的政府采購監(jiān)督管理范疇，有其必然性，同時也會對我國政府采購的發(fā)展有著深遠影響。

事實上，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是個大市場，也意味著將涉及多個國家、不同地區(qū)的采購制度、采購程序的差異化問題?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的加快實施也是一個沿線國家政府采購利益、采購理念和采購制度大碰撞的過程，必將推動參與的國家和地區(qū)采購理念、采購制度和法律體系的交匯與融合。當前，我國正在積極開展加入GPA談判，“一帶一路”建設(shè)將推動我國的政府采購更多地融入世界大家庭，同時能夠促進我國政府采購制度的進一步完善。

當然， “一帶一路”基建項目不同于我國以往的對外援助項目，它將更多地依靠激發(fā)所在國的投資及國際社會的支持，因而將更加強調(diào)開放性、競爭性和透明度。我國需要盡快熟悉國際組織的采購制度以及GPA的采購規(guī)則，并以此為參照，結(jié)合我國及項目所在國的國情，設(shè)計出合理、高效的采購體系，確保項目規(guī)范、有效實施。而這一過程，也將對我國國內(nèi)政府采購制度的完善產(chǎn)生積極效應(yīng)。

世界銀行

如今，確保政府采購公平透明的評價工具也在不斷地更新、升級，甚至蔓延出新枝椏，而世界銀行提出的MAPS就是一個很好的例子。

MAPS：評價政府采購的新工具

實現(xiàn)公平、高效、透明的政府采購是各國及所有組織的一致要求，無論是理論學者或是實踐者，從未在政府采購研究與發(fā)展道路上停下腳步。4月，世界銀行在菲律賓召開政府采購國際研討會和發(fā)展伙伴會議，來自25個國家及國際組織的140余名官員學者對政府采購未來發(fā)展目標與方向進行了交流。會議鼓勵各國運用政府采購績效評估方法（MAPS）。

對于大多數(shù)人來說，MAPS還是個陌生的詞匯。但事實上，早在2003年-2004年間，MAPS就在世界銀行和經(jīng)合組織（OECD）采購圓桌倡議下建立了，因其可被發(fā)展中國家與機構(gòu)用于評估政府采購體系質(zhì)量及有效性而受到廣泛關(guān)注與普遍認可。現(xiàn)如今，MAPS已在超過60個國家中得以運用并展現(xiàn)其價值。

MAPS會對國家采購系統(tǒng)的優(yōu)劣勢進行分析，在國家制定采購能力發(fā)展計劃時協(xié)助改善其采購系統(tǒng), 它有著12個指標和54個二級指標，會從四個維度對采購系統(tǒng)進行評價，包括立法與監(jiān)管框架、制度框架與管理能力、采購業(yè)務(wù)和市場行為以及公共采購的完整性與透明度。這套指標體系通常被用于國家采購系統(tǒng)的自我評估，進而幫助分析系統(tǒng)的優(yōu)劣勢，或協(xié)助機構(gòu)開展對他國采購系統(tǒng)的聯(lián)合及外部評估。簡單來說，采購體系評估方法（MAPS）是一套能提升公共資金使用效率的工具。對于各國財政及通過政府發(fā)展援助（ODA）提供的資金，構(gòu)建一套符合全球標準的國際采購評估體系就顯得十分必要。各國不僅可以通過MAPS對自身采購系統(tǒng)進行自我評價，MAPS還能協(xié)助贊助機構(gòu)對被資助國采購系統(tǒng)進行聯(lián)合與外部的評估。

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