打造“規(guī)范”鑰匙 開啟吸引外資大門——解讀迪拜PPP法

編者按：作為世界著名的海灣金融中心與阿拉伯旅游勝地，迪拜一直對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著迫切需求，為了更多地引入外部投資加速建設(shè)步伐，迪拜政府于近日出臺了有關(guān)規(guī)范公私伙伴關(guān)系的法律。然而，這部法律的出臺并不僅僅是對新合作模式加以規(guī)范，更像是對外發(fā)出的有力信號：他們愿意敞開大門吸引更多外部投資參與迪拜建設(shè)。無論出于哪種層面的考量，這部法律都會為我國的PPP法律架構(gòu)提供良好借鑒。

打造“規(guī)范”鑰匙 開啟吸引外資大門

——解讀迪拜PPP法

公私伙伴關(guān)系（PPP）是政府與獨(dú)立的私人部門間的基本合作關(guān)系，也是一種將市場規(guī)律引入公共服務(wù)的運(yùn)作方式。自上世紀(jì)90年代起，PPP模式在世界范圍內(nèi)逐漸流行起來，如今已成為諸多國家政府與私人部門風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)互利共贏的工具。除了用一些特殊條款作為補(bǔ)充說明外，阿拉伯聯(lián)合酋長國（UAE）一直未對PPP模式的應(yīng)用架構(gòu)訂立規(guī)則，這一僵局直到最近才被打破。

2015年11月19日，迪拜政府通過2015年第22號決議，頒布實(shí)施了關(guān)于規(guī)范公私部門合作伙伴關(guān)系的法律，即迪拜PPP法。在這部法律出臺前，阿聯(lián)酋有著歷史悠久的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)的傳統(tǒng)與固有模式，通常情況下，政府對大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開發(fā)負(fù)有全部責(zé)任，這些項(xiàng)目資金幾乎全部出自政府支出，而新法律的出臺將顛覆這一切。

迪拜為什么會出臺有關(guān)PPP的法律？這無不與阿聯(lián)酋私營部門的力量日趨強(qiáng)大息息相關(guān)。在此之前，這些私人企業(yè)大多被政府及準(zhǔn)政府下的大型商業(yè)公司所控制，新出臺的PPP法將迪拜放在了與鄰國科威特、阿曼和埃及等國相平等的法律層級之上，同時(shí)吸收了迪拜地方需求且比較好地表達(dá)了政府對節(jié)約財(cái)政資金的訴求，政府急切地希望能夠利用私營部門的資金與專業(yè)技術(shù)，滿足迪拜，這座中東與北非地區(qū)的“貿(mào)易之都”不斷增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。

迪拜PPP法律框架

新出臺的PPP法是迪拜的法律，而非聯(lián)邦法，且不適用于其他六個(gè)阿拉伯聯(lián)合酋長國。若非如此，這部法律將會被用于由政府機(jī)構(gòu)掌控或參與合資的企業(yè)，以及迪拜的私人機(jī)構(gòu)或公司，而不是迪拜采購法中所規(guī)定的由政府負(fù)責(zé)的水利與電力工程材料項(xiàng)目。

這部PPP法為PPP項(xiàng)目在迪拜的具體實(shí)施設(shè)置了一系列的目標(biāo)和說明條款，包括鼓勵私營部門更多參與項(xiàng)目開發(fā)并不斷增加投資，減輕與項(xiàng)目成本相關(guān)的一般預(yù)算的融資壓力且逐漸降低政府相關(guān)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增加產(chǎn)量并改善公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)從私營部門轉(zhuǎn)移到公共部門并在未來加強(qiáng)政府人員對項(xiàng)目運(yùn)營管理方面的培訓(xùn)等。

無論是政府實(shí)體或各部門若想在PPP法的保護(hù)下著手于新的項(xiàng)目仍然需要依托合作伙伴關(guān)系委員會的有力支持，委員會成員由其負(fù)責(zé)人任命。當(dāng)項(xiàng)目超過2億阿聯(lián)酋迪拉姆（約5446萬美金）時(shí)，則需要有至少一位迪拜財(cái)政部代表加入合作伙伴關(guān)系委員會。目前還無法從法律中知曉委員會對私營項(xiàng)目管理產(chǎn)生何種影響。

對于新出臺的迪拜PPP法來說，合格的投標(biāo)人對于項(xiàng)目公司的組成及項(xiàng)目的具體執(zhí)行至關(guān)重要，這樣的項(xiàng)目公司通常以獨(dú)資的形式，或是擁有迪拜經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門頒發(fā)的經(jīng)營許可的本地或外國公司構(gòu)成。政府實(shí)體在項(xiàng)目啟動之初也會以投資人的身份加入項(xiàng)目公司，這種參與方式是通過有限責(zé)任公司的方式實(shí)現(xiàn)的。這其中的意義在于，根據(jù)《阿聯(lián)酋公司法》（2015年第2號法案）對本地所有權(quán)的要求也將適用于項(xiàng)目公司。目前，所有遵循當(dāng)?shù)胤沙闪⒌挠邢挢?zé)任公司必須確保其發(fā)行的股票中至少有51%屬于阿聯(lián)酋國家或公司由一個(gè)或多個(gè)阿聯(lián)酋公民占據(jù)全部股份。無論在何種情況下，從相關(guān)自由貿(mào)易區(qū)權(quán)利機(jī)構(gòu)獲得經(jīng)營許可的自由貿(mào)易區(qū)公司都無法滿足新PPP法中所規(guī)定的項(xiàng)目公司構(gòu)成要求。

當(dāng)然，根據(jù)新PPP法，相關(guān)的迪拜政府部門可免除對優(yōu)秀中標(biāo)人組建項(xiàng)目公司的要求并在中標(biāo)人有能力單獨(dú)執(zhí)行項(xiàng)目的情況下允許其直接進(jìn)行項(xiàng)目執(zhí)行階段，當(dāng)然，這一切都要基于中標(biāo)人有充足資金與技術(shù)保障的基礎(chǔ)之上，并能確保執(zhí)行過程有充分的金融安全性。

合伙協(xié)議：讓外國投資者更安心

新的迪拜PPP法雖在政府與私營企業(yè)合作協(xié)議條款的談判上給予了充分余地，但也包含著一定的強(qiáng)制性條款，在PPP法第26款中就提出了18個(gè)必須項(xiàng)，包括項(xiàng)目保險(xiǎn)類型與金額、項(xiàng)目中保留阿聯(lián)酋人員的細(xì)節(jié)規(guī)定以及環(huán)境保護(hù)措施執(zhí)行等。

另一個(gè)重要的強(qiáng)制性條款則是這種合作伙伴協(xié)議的周期不得超過30年，除非有迪拜最高委員會辦法的財(cái)政政策明確說明項(xiàng)目需要延長時(shí)限。重要的是，根據(jù)新的迪拜PPP法，合伙協(xié)議的效力可凌駕于采購法（1997年6號法案）之上，并在獲得當(dāng)事人應(yīng)允的情況下提供了其自身的采購操作方式與程序。法律是沉默的，然而，對于當(dāng)事人是否會依賴于項(xiàng)目的主權(quán)財(cái)政保證金則卻是個(gè)問題。

當(dāng)然，新的迪拜PPP法中所規(guī)定的合伙協(xié)議必須在應(yīng)用于阿聯(lián)酋迪拜的聯(lián)邦法律及迪拜當(dāng)?shù)胤ǖ恼瓶刂?。對于任何需要由阿?lián)酋之外的地區(qū)或組織解決的項(xiàng)目爭端，合伙協(xié)議不會為其提供任何解決方案。當(dāng)然，這一規(guī)定仍適用于根據(jù)國際刑事法庭規(guī)定在本地（如迪拜國際仲裁中心）進(jìn)行仲裁的案件?？梢钥闯?，迪拜政府對這類內(nèi)容的解釋是為了讓外國投資者更安心。

不僅僅是規(guī)范行為的法律

事實(shí)上，迪拜頒布的新PPP法并非僅僅為了政府在引入PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)提供更多法律參照。在世界范圍內(nèi)的許多國家，包括美國、加拿大、澳大利亞、英國等發(fā)達(dá)國家作為應(yīng)用PPP概念的先驅(qū)，在沒有相關(guān)的PPP法律進(jìn)行保駕護(hù)航的同時(shí)，仍使幾代人受益于PPP模式推廣所帶來的好處。同樣，阿聯(lián)酋的法律，包括《阿聯(lián)酋商業(yè)公司法》（2015年2號法案）、《商業(yè)交易法》（1993年18號法案）和《民法典》（1985年5號法案，修訂版）已經(jīng)對PPP模式的應(yīng)用于提供了可行的方案。

那么，新法的頒布意義何在？事實(shí)上，這部新的PPP法更像是迪拜政府向外界發(fā)出的信號，即迪拜愿意敞開大門吸引更多的私營部門與外國投資者參與到迪拜的建設(shè)，更重要的是，這部新法也傳達(dá)了迪拜政府將轉(zhuǎn)換其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投資與商業(yè)運(yùn)營模式，它會加快迪拜政府實(shí)體獲得私人投資，PPP模式廣泛運(yùn)用于大量資產(chǎn)類別，從而加速迪拜基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。

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◆迪拜PPP法的適用范疇

所有使用政府預(yù)算實(shí)施PPP項(xiàng)目的政府實(shí)體都將受制于這部法律。金融策略最高委員會擁有擴(kuò)展PPP法律范疇的自由裁量權(quán)，如將其適用范圍擴(kuò)展到不使用財(cái)政預(yù)算的政府相關(guān)實(shí)體或?qū)⒁恍╉?xiàng)目排除在迪拜PPP法的適用范圍外。

◆合伙項(xiàng)目與模式

那些分別由政府實(shí)體或私營企業(yè)提議使用PPP模式的項(xiàng)目必須在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、財(cái)務(wù)與社會效益方面具有可行性。PPP項(xiàng)目須將公共利益與政府利益考慮在內(nèi)。PPP模式有不同的表現(xiàn)方式，如BOOT模式與DBO模式等。

◆資格預(yù)選階段

在PPP模式實(shí)施之前，政府實(shí)體通常會開啟一個(gè)透明、公平且具有競爭性的程序。然而，如果項(xiàng)目具有創(chuàng)新性，政府實(shí)體也有權(quán)不通過招標(biāo)過程將合同直接授予項(xiàng)目公司。但通常來說，所有潛在供應(yīng)商都必須在進(jìn)入招標(biāo)程序前通過資格預(yù)選階段，政府實(shí)體也可能會邀請符合資格的私人投資者參加其預(yù)備會議，以便對項(xiàng)目條款與條件進(jìn)行商討，但仍要保證披露信息的保密性。

◆招標(biāo)程序

政府實(shí)體需要邀請符合資格的私營部門參與項(xiàng)目招標(biāo)環(huán)節(jié)，這些投標(biāo)人將被允許與其他投標(biāo)人組成聯(lián)合體共同提交聯(lián)合報(bào)價(jià)。在對報(bào)價(jià)進(jìn)行審查后，所有投標(biāo)人或其法人代表將被邀請參加開標(biāo)會議，同時(shí)，中標(biāo)人也會在這一期間被公布。迪拜合作伙伴委員會授權(quán)管理競標(biāo)與評標(biāo)階段，確保標(biāo)的預(yù)算與技術(shù)等各指標(biāo)表現(xiàn)保持均衡。

◆項(xiàng)目公司

根據(jù)新的PPP法律，PPP項(xiàng)目要滿足以下三個(gè)條件中的一個(gè)：一是通過創(chuàng)建有限責(zé)任“項(xiàng)目公司”或私人投資伙伴關(guān)系實(shí)施；二是由政府實(shí)體進(jìn)行選擇，項(xiàng)目公司完全由私人投資者構(gòu)成且將項(xiàng)目實(shí)施作為唯一目標(biāo)，沒有政府實(shí)體將其作為特殊載體而參與其中；三是直接由未在迪拜設(shè)立實(shí)體機(jī)構(gòu)的私人投資者執(zhí)行，具備符合要求的資金與技術(shù)能力并能為政府實(shí)體提供充足的金融擔(dān)保。

◆項(xiàng)目融資

PPP項(xiàng)目通常是通過銀行或金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，并確保通過政府實(shí)體的批準(zhǔn)。在此情況下，項(xiàng)目公司的將作為融資方并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)與義務(wù)。

◆PPP協(xié)議

一旦私人投資者被選擇成為政府的合作伙伴，就意味著其需要與政府簽署一份PPP協(xié)議，這份協(xié)議將包含以下細(xì)節(jié)與條款：1.工程或服務(wù)的屬性與范圍；2.締約雙方的權(quán)利和義務(wù)；3.產(chǎn)品銷售價(jià)格或服務(wù)提供方面的考慮，包括價(jià)格修改原則等；4.項(xiàng)目公司將采取的環(huán)境保護(hù)措施；5.政府實(shí)體擁有的項(xiàng)目終止權(quán)與修改權(quán)，以及在項(xiàng)目終止或修改時(shí)的補(bǔ)償機(jī)制；6.協(xié)議期限（通常不得超過30年，除非因公共利益的考量而特別批準(zhǔn)的項(xiàng)目延期）（朱穎編譯）

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