重慶:百億元采購規(guī)模背后的“文章”

百億元采購規(guī)模背后的“文章”——訪重慶市財政局總會計師祝輕舟

祝輕舟  重慶市財政局總會計師 

重慶市財政局希望通過抓大放小，完善集中采購目錄和產(chǎn)品分類，建立以政府集中采購為主、社會代理機構(gòu)為輔、各單位分散采購相結(jié)合的管理機制。
◎ 本報記者  吳敏
2010年11月底，重慶市政府采購規(guī)模達到140余億元，比上年增長60%以上。其中，市級完成政府采購規(guī)模42.2億元，比上年增長74%。這是該市政府采購規(guī)模首次跨越百億元大關(guān)。重慶市政府采購工作為何能取得如此大的突破？記者近日采訪了重慶市財政局主管政府采購的局黨組成員、總會計師祝輕舟。
政府采購改革促規(guī)模增長
《中國政府采購報》：今年，重慶市政府采購規(guī)模首次跨越百億元大關(guān)，請問是什么讓政府采購規(guī)模取得了如此突破？
祝輕舟：規(guī)模的增長不是一蹴而就的，這主要是重慶市政府采購制度不斷改革和完善的結(jié)果。我市政府采購改革從1997年探索起步，經(jīng)過十幾年的發(fā)展歷程，規(guī)模逐步擴大，機制不斷完善，行為逐漸規(guī)范，采購工作逐步進入規(guī)范化、法制化軌道，初步實現(xiàn)了通過改革提高財政資金使用效益、維護社會公共利益、促進廉政建設(shè)的目標(biāo)。
《中國政府采購報》：在規(guī)模擴大的同時，重慶市政府采購釋放出了怎樣的經(jīng)濟效益？
祝輕舟：重慶市政府采購已經(jīng)涵蓋貨物、工程和服務(wù)3大類90多個品目，采購規(guī)模由2003年的23億元增長到2009年的82億元，再到現(xiàn)在跨越百億元大關(guān)，占一般預(yù)算支出保持在6%以上。2003年至2009年，累計節(jié)約財政資金24.8億元，年均節(jié)約率7.4%，政府采購節(jié)約財政資金的效果十分顯著。
《中國政府采購報》：政府采購規(guī)模能夠突破百億元，說明政府采購覆蓋的采購主體范圍在不斷擴大，能否跟我們介紹一下詳細(xì)的情況？
祝輕舟：這幾年，我市納入政府采購的部門確實在逐年增加。《政府采購法》實施以來，通過財政、監(jiān)察、審計等部門依法監(jiān)管，大力宣傳，我市各級采購單位政府采購意識明顯增強，采購行為不斷規(guī)范，規(guī)避政府采購的行為明顯減少。截至2009年，納入市級政府采購范圍一級預(yù)算單位有172家，二級預(yù)算單位已達621家。
《中國政府采購報》：您提到，規(guī)模的增長主要是重慶市政府采購改革不斷推進的結(jié)果，那么這十幾年來，重慶市財政局在政府采購改革上積累了哪些經(jīng)驗？
祝輕舟：歸納起來大概有以下幾點：以“管采分離”為要求，確立職責(zé)明晰、健康高效的管理執(zhí)行體制；以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，建立有法可依、規(guī)范透明的管理體系；以擴大采購規(guī)模為主要任務(wù)，不斷提高政府采購經(jīng)濟效益和政策目標(biāo)；以完善政府采購管理方式為切入點，推動政府采購工作高效運轉(zhuǎn)；以電子化為有效手段、促進政府采購管理科學(xué)化、精細(xì)化和規(guī)范化，提高采購效率；以強化監(jiān)督機制為保障，推動政府采購制度健康發(fā)展等等。
《中國政府采購報》：重慶政府采購的規(guī)模增長有相當(dāng)一部分來源于區(qū)縣，各區(qū)縣政府采購改革有哪些經(jīng)驗？
祝輕舟：重慶市所轄的區(qū)縣政府采購工作這幾年頗有成效，各地不斷通過政府采購管理體制創(chuàng)新等方面的改革來提高規(guī)模。在探索創(chuàng)新政府采購管理體制方面，涪陵區(qū)、南川區(qū)等結(jié)合“鄉(xiāng)財區(qū)管”改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)大宗物品、公務(wù)車保險等采購納入集中采購范圍，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購管理模式。在提高財政資金效益和政府采購效率方面，開縣嚴(yán)格實行限時辦結(jié)制，對采購申請和付款申請原則上當(dāng)日辦結(jié)，最遲不超過3天，有效提高了服務(wù)質(zhì)量和辦事效能；對采購單位提出的采購需求和預(yù)算，通過專家咨詢、市場調(diào)研等手段嚴(yán)格審核，從源頭嚴(yán)把采購預(yù)算審批關(guān)。2009年該縣全年核減采購預(yù)算2133萬元，平均審減率為19%，其中僅森林工程一項就核減預(yù)算1364萬元。
擴大規(guī)模仍有文章可做
《中國政府采購報》：目前，重慶市政府采購取得了不俗的成績，那么，您認(rèn)為下一步改革的重點在哪些方面？
祝輕舟：首先，在擴大采購規(guī)模和范圍方面還有文章可作。比如，繼續(xù)加大政策宣傳力度，進一步提高采購單位對政府采購工作認(rèn)識，加大推進政府采購工作的力度，理順政府采購工程類項目的管理體制，嚴(yán)格按照《政府采購法》規(guī)定加強非建筑類工程項目的管理，擴大政府采購實施范圍。嚴(yán)格按照《政府采購法》規(guī)定和財政部門預(yù)算管理的要求，將采購資金預(yù)算全部納入年初預(yù)算，年度追加預(yù)算中涉及采購的項目全部納入政府采購，提高政府采購預(yù)算占一般預(yù)算的比重。同時，建立政府采購監(jiān)督長效機制，財政部門積極與審計、監(jiān)察部門配合，加強對單位采購行為的日常監(jiān)督檢查，將政府采購執(zhí)行情況納入單位年度考核、干部離任審計中。
《中國政府采購報》：隨著規(guī)模的擴張和市場中介機構(gòu)的發(fā)展，重慶市下一步將通過哪些改革措施來推動集中采購工作的開展？
祝輕舟：以前，重慶市本級的政府采購項目主要是由市政府采購中心來做，但是隨著采購規(guī)模不斷擴大，集采機構(gòu)能力相對不足而社會代理機構(gòu)能力過剩已經(jīng)成為突出矛盾。對此，下一步重慶市財政局希望通過抓大放小，完善集中采購目錄和產(chǎn)品分類，建立以政府集中采購為主、社會代理機構(gòu)為輔、各單位分散采購相結(jié)合的管理機制來解決這一矛盾。具體做法是集采機構(gòu)集中力量負(fù)責(zé)規(guī)模以上的采購項目，把項目做好做精；規(guī)模以下的項目采購由社會代理機構(gòu)和各單位負(fù)責(zé)。同時發(fā)揮各單位的管理積極性，要求各單位成立由監(jiān)察、審計、財務(wù)、后勤等部門組成的政府采購工作小組負(fù)責(zé)本單位的分散采購，以確保放而不亂。
《中國政府采購報》：效率與規(guī)模往往是成正比的，效率提高了，單位時間做的項目也就多了，那么在采購效率上，您認(rèn)為還需要作哪些改進？
祝輕舟：在采購管理、提高效率方面我們確實還需要進一步完善。比如，健全采購機構(gòu)內(nèi)控機制。在機構(gòu)設(shè)置上采購中心應(yīng)相對獨立，其內(nèi)部管理應(yīng)根據(jù)標(biāo)書編制、開標(biāo)評標(biāo)、投訴處理等功能設(shè)置不同崗位，實行項目分段、分部門負(fù)責(zé)制，強化內(nèi)部控制，提高采購質(zhì)量。在優(yōu)化現(xiàn)有操作流程方面，應(yīng)當(dāng)加強流程管理的科學(xué)化精細(xì)化水平，提高政府采購效率。另外，需要建立采購項目執(zhí)行考核獎懲機制，將業(yè)績與個人收入掛鉤，獎勵規(guī)范操作行為，懲罰失職行為。
《中國政府采購報》：重慶政府采購電子化程度已經(jīng)很高，未來在這方面還有哪些需要完善的地方？
祝輕舟：雖然前期重慶市在政府采購電子化方面做了一些努力，但是按全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易平臺建設(shè)目標(biāo)要求，我們還將逐步優(yōu)化政府采購網(wǎng)站，增強采購信息發(fā)布和價格信息共享功能。在鞏固和完善網(wǎng)上詢價采購和網(wǎng)上公開招標(biāo)的基礎(chǔ)上，積極推進其他采購方式的電子化評標(biāo)。下一步還將探索建立全市統(tǒng)一管理的政府采購電子招投標(biāo)平臺，進一步完善和優(yōu)化政府采購管理系統(tǒng)，提高運轉(zhuǎn)效率，完善評標(biāo)專家自動抽取通知系統(tǒng)，實現(xiàn)采購單位遠程抽取評標(biāo)專家功能。

制表 錢蕊

SIDEBAR•記者手記
與一張表格的“邂逅”
◎ 本報記者  吳敏
重慶市這幾年規(guī)模能夠突飛猛進，主要得益于重慶市財政局政府采購管理處科學(xué)化精細(xì)化管理。在采訪過程中，不經(jīng)意間就能夠感受到該處將精細(xì)服務(wù)落實到每一個細(xì)節(jié)的理念。記者偶然“邂逅”的一張采購資金支付申請表便凸顯了這種理念。
重慶市檢察院計劃財務(wù)裝備處裝備科羅煒在接受記者采訪時，給記者介紹了政府采購管理處精細(xì)化服務(wù)的一個小細(xì)節(jié)。他說：“在政府采購管理處開發(fā)的政府采購管理系統(tǒng)上有一張重慶市政府采購資金支付申請表，這張表是在采購合同完成驗收采購人自行錄入合同以后由系統(tǒng)自動生成的。這張電子表上有采購項目、金額以及供應(yīng)商開戶賬號等多種信息。我們只要將其打印出來，領(lǐng)導(dǎo)簽完字就可以送到政府采購管理處審核了。同時電子數(shù)據(jù)也通過系統(tǒng)傳送到市財政局。”
對于這樣一張電子版采購資金支付表的好處，羅煒特別對記者強調(diào)道：“有了這張表，讓我們省了不少工夫，不用在采購單位、政府采購管理處和供應(yīng)商處幾頭跑了，而且表中的供應(yīng)商開戶賬號都是自動生成的，保證了賬號的準(zhǔn)確性，給我們也省了不少麻煩。”
對于這樣一張高效的政府采購資金支付申請表，記者很是好奇，于是，讓政府采購管理處一位工作人員給記者看了一下實物。這位工作人員拿出厚厚的一疊申請表說：“采用電子版的重慶市政府采購資金支付申請表，既方便了采購單位，又確保了數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，解決了過去付款申請和合同數(shù)據(jù)不一致的問題，同時，系統(tǒng)可以根據(jù)單位的電子申請表自動生成政府采購管理處的付款通知書，解決了重復(fù)勞動問題，這極大地簡化了經(jīng)辦同志的撥款工作，能讓大家騰出更多時間從事采購監(jiān)管工作。”
這張采購資金支付申請表的的確確是記者在采訪時的意外收獲，卻讓記者切身感受到了重慶市財政局政府采購管理處工作的精細(xì)化程度。所謂的精細(xì)化管理，也許正是這種點滴工作細(xì)節(jié)的改進和完善。

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重慶市政府采購改革全景
管理體制
以“管采分離”為要求，確立職責(zé)明晰的管理執(zhí)行體制
2000年重慶市財政局設(shè)立重慶市政府采購辦公室，2001年重慶市政府采購中心成立（掛靠在市級機關(guān)事務(wù)管理局），重慶市初步形成了“管采分設(shè)”的管理和執(zhí)行模式。2004年，采購中心并入重慶招標(biāo)采購集團實行企業(yè)化管理至今?！墩少彿ā奉C布后，市財政局和市監(jiān)察局要求各區(qū)縣按照“管采分設(shè)”的要求設(shè)置管理和執(zhí)行機構(gòu)，并多次對執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范的區(qū)縣進行督察。截至2009年底，全市40個區(qū)縣（自治縣）均在財政部門設(shè)立了政府采購管理機構(gòu)，38個區(qū)縣（自治縣）設(shè)立了政府采購中心，有2個區(qū)縣未設(shè)立采購中心，實行部門集中采購。最近，部分區(qū)縣已將采購中心、建設(shè)工程招標(biāo)中心、土地交易所等合并成立了公共資源交易平臺。在完成機構(gòu)分設(shè)的同時，重慶市政府采購管理和執(zhí)行機構(gòu)進一步理清了職責(zé)，為政府采購規(guī)范化建設(shè)奠定了堅實基礎(chǔ)。
 制度建設(shè)
以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，建立有法可依、規(guī)范透明的管理體系
加強制度建設(shè)是重慶市財政局政府采購工作的首要任務(wù)。2001年，重慶市政府頒布了《重慶市政府采購管理暫行辦法》（渝辦發(fā)〔2001〕69號），對規(guī)范和推動政府采購工作起到了極大的促進作用。《政府采購法》頒布實施后，重慶市先后制訂了多項規(guī)范性文件，有力推動了政府采購工作規(guī)范化和制度化建設(shè)。一是出臺專項工作規(guī)范性文件。如《重慶市政府采購評審專家管理辦法》、《重慶市集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》、《重慶市政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》等多項管理制度。二是出臺規(guī)范具體采購行為文件，制定了《重慶市教育系統(tǒng)部門集中采購指導(dǎo)意見》、《重慶市政府采購項目檔案管理暫行辦法》、《政府采購貨物類招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本》等，制定了政府采購評審現(xiàn)場管理的措施，進一步規(guī)范了采購代理機構(gòu)以及采購單位的采購行為。各區(qū)縣（自治縣）政府采購監(jiān)督管理部門也出臺了一些適合本地情況的政府采購管理制度，初步形成了適合本市實際的政府采購制度體系。
 運行機制
以完善采購管理方式為切入點，推動采購工作高效運轉(zhuǎn)
一是在采購項目管理上，將政府采購預(yù)算納入部門預(yù)算管理，同時結(jié)合財政國庫集中支付制度改革，完善了政府采購資金國庫集中支付辦法，基本形成了政府采購預(yù)算管理、采購項目實施和資金支付有機銜接的管理體系。
二是在采購模式上，明確以集中采購為主、部門集中采購為輔、分散采購為補充的采購模式。堅持集中采購機構(gòu)的主力軍作用，實現(xiàn)政府采購規(guī)模效益。同時，適當(dāng)實行部門集中采購，以借助部門的管理力量，加強部門的政府采購規(guī)模和管理力度，目前市級在教育（包括大專院校）、農(nóng)業(yè)等部門實施了部門集中采購，大部分區(qū)縣也實施了此項制度。
三是在政府采購方式上，堅持以公開招標(biāo)為主。重慶市一直將公開招標(biāo)作為政府采購首選方式，2009年全市公開招標(biāo)金額達44億元，占采購總額的50%以上。
 采購手段
以電子化為有效手段，促進政府采購管理科學(xué)化、精細(xì)化
重慶市以政府采購電子化為載體，進一步優(yōu)化管理執(zhí)行流程，加強精細(xì)化管理，努力提高政府采購效率。通過多年的努力，目前市級政府采購管理和執(zhí)行基本實現(xiàn)全程網(wǎng)絡(luò)化，政府采購效率顯著提高。一是開發(fā)了政府采購項目管理系統(tǒng)，通過與預(yù)算單位、市采購中心聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)采購預(yù)算管理、方式審批、專家抽取、采購執(zhí)行、合同登錄和資金集中支付自動化程序流轉(zhuǎn)，極大提高了服務(wù)質(zhì)量和工作效率。同時在局內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)處實行限時審批制度，未在規(guī)定時間處理政府采購審批業(yè)務(wù)的，系統(tǒng)默認(rèn)自動通過，此舉加強了各經(jīng)辦環(huán)節(jié)的責(zé)任意識，極大提高了審批實效。二是開通了重慶市政府采購網(wǎng)站，統(tǒng)一了全市政府采購信息發(fā)布平臺。2009年，網(wǎng)站發(fā)布了采購信息11314條，為提高政府采購?fù)该鞫忍峁┝擞辛ΡＵ?。網(wǎng)上采購系統(tǒng)已經(jīng)開通，招標(biāo)文件實行網(wǎng)上下載，市級詢價采購項目基本上實行網(wǎng)上詢價，網(wǎng)上公開招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)系統(tǒng)也已經(jīng)運行，網(wǎng)上采購收到初步成效。三是評審專家自動語音抽取系統(tǒng)投入使用，確保了政府采購評審專家抽取行為的規(guī)范性和保密性。
 監(jiān)督機制
以強化監(jiān)督機制為保障，推動政府采購制度健康發(fā)展
《政府采購法》實施以來，重慶市注重探索、創(chuàng)新和完善政府采購監(jiān)督機制，逐步建立起了全方位、行之有效的監(jiān)督管理體系。
一是建立了各部門齊抓共管的監(jiān)督管理體系。按照《政府采購法》要求，重慶市逐步完善了財政、監(jiān)察、審計分工協(xié)作的政府采購監(jiān)督體系。財政部門主要依法對政府采購活動進行全面管理監(jiān)督，包括對采購資金使用、招標(biāo)文件編制、評審現(xiàn)場、項目執(zhí)行及投訴管理；監(jiān)察部門主要將政府采購作為反腐敗抓源頭的一項主要工作，納入各單位年度廉政目標(biāo)考核范圍。審計部門將政府采購納入審計范圍，對各單位執(zhí)行政府采購法律法規(guī)情況、政府采購資金使用情況進行審計。
二是建立供應(yīng)商投訴處理機制。在處理供應(yīng)商投訴實踐中，注重逐步總結(jié)經(jīng)驗，認(rèn)真調(diào)查核實情況，并加強與監(jiān)察、法院等部門溝通和聯(lián)系，依法處理供應(yīng)商投訴事項，維護了供應(yīng)商合法權(quán)益，維護了政府采購市場秩序。
三是開展政府采購專項檢查。2006年，根據(jù)財政部開展治理政府采購領(lǐng)域商業(yè)賄賂專項工作部署，重慶市開展了治理政府采購領(lǐng)域商業(yè)賄賂專項工作，凈化了政府采購招標(biāo)投標(biāo)環(huán)境，取得了預(yù)期成效。2008年，根據(jù)財政部、監(jiān)察部、審計署和國家預(yù)防腐敗局等4部委工作部署，重慶市開展了政府采購執(zhí)行情況專項檢查工作。經(jīng)過自查自糾、重點檢查、整改提高和驗收總結(jié)4個階段，檢查工作取得了顯著的成效，使各單位的意識進一步增強，采購行為進一步規(guī)范。國家4部委組成的督導(dǎo)組對重慶市專項檢查工作取得的成效表示了肯定。
政策功能
支持經(jīng)濟社會發(fā)展，政府采購政策功能日漸顯現(xiàn)
重慶市96％以上的政府采購合同授予了國內(nèi)產(chǎn)品，對節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品采購實行強制和優(yōu)先采購，對重慶山外山公司等自主創(chuàng)新醫(yī)療設(shè)備在采購方式上予以支持，將惠普電腦、長安汽車、格力、海爾空調(diào)等地方產(chǎn)品納入定點采購范圍，有力支持了自主產(chǎn)品推廣和本地企業(yè)發(fā)展。財政局聯(lián)合光大銀行、三峽擔(dān)保公司開展政府采購中標(biāo)供應(yīng)商直接融資業(yè)務(wù)，有效緩解了中小企業(yè)貸款難問題。
通過政府采購政策功能促進了廉政建設(shè)。政府采購制度的實施，使監(jiān)督制約機制不斷強化，通過公開發(fā)布采購公告和招標(biāo)文件，實行“管采分離”、專家評審、集中支付等制度，有效遏制了暗箱操作、權(quán)力尋租等腐敗行為，廉政建設(shè)成效顯著。     （吳敏 孫智琴）