關于做好服務類政府采購項目的探討（上）

為服務類項目采購“診脈”——關于做好服務類政府采購項目的探討（上）
◎ 文  龔云峰
隨著政府采購工作的不斷推進，服務類項目的政府采購范圍和規(guī)模也在不斷擴大，2009年，全國服務類項目采購規(guī)模已達到了544.2億元，比上年同期增長20%。2010年，財政部已明確將服務外包作為政府采購工作的一項要點。服務類項目越來越需要給予足夠的重視，但如何規(guī)范服務類項目的采購，尤其在具體操作方面，國內(nèi)相關的專題研究還較少。近年來，江蘇省政府采購中心先后組織實施過多個服務類項目，內(nèi)容涉及物業(yè)管理、投資評審、檔案數(shù)字化加工、環(huán)境影響評價等多項服務，其中有些項目屬于國內(nèi)首次納入政府采購。筆者總結(jié)從事政府采購工作以來所經(jīng)辦過的各類服務類項目的經(jīng)驗教訓，希望能拋磚引玉，與政府采購同仁一起探討。
◆招標文件的規(guī)范性不夠
江蘇省政府采購中心組織實施的服務類項目大多采用公開招標方式，主要遵循《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（以下簡稱第18號令）進行。第18號令對貨物和服務類項目招標文件應包括的主要內(nèi)容做出了明確的規(guī)定，對照相關規(guī)定，服務類項目的招標文件經(jīng)常會出現(xiàn)下列問題：
一是文件模本亂套用。服務類項目對供應商資格條件、文件內(nèi)容、合同條款、報價方式等都有自身的要求，一旦套用貨物或工程類項目的招標文件模本，又沒有根據(jù)服務類項目的要求進行適當調(diào)整，會給人“風馬牛不相及”的感覺。
二是采購需求不明確。有些招標文件中列出的采購需求，不符合招標的要求，不是造成供應商提出詢問或質(zhì)疑，就是造成供應商根據(jù)各自的理解制訂出差異很大的投標方案，導致專家無法進行評審。
三是內(nèi)容前后不一致。筆者在審核招標文件時，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有自相矛盾的現(xiàn)象，如物業(yè)管理項目，前面可能要求對外墻一個季度清洗一次，后面就變成了每月清洗一次。
四是合同條款不完備。有的招標文件中合同條款非常簡單，有點干脆就沒有合同條款，而合同條款是第18號令明確規(guī)定的一份招標文件應包括的主要內(nèi)容。
◆投標的供應商數(shù)較少
除財務審計、工程造價、項目監(jiān)理等市場比較成熟的服務類項目外，許多服務類項目存在滿足招標文件實質(zhì)性要求的供應商數(shù)量達不到法定要求的情形，即便市場上有許多符合招標資質(zhì)條件的物業(yè)管理項目，也會出現(xiàn)只有一兩家供應商投標的現(xiàn)象，造成只能重新組織招標或更改采購方式進行采購。
◆中標供應商老面孔居多
筆者發(fā)現(xiàn)，有些服務類項目的供應商成了中標專業(yè)戶，尤其是有一定連續(xù)性的服務類定點采購項目，如國際機票、保險、印刷等，中標供應商基本上總是幾個老面孔。
◆評審專家的質(zhì)和量齊缺
與貨物和工程類項目相比，許多服務類項目的評審專家更難以滿足評審的需要：一是有些服務類項目專家?guī)靸?nèi)沒有對應的類別；二是專家?guī)靸?nèi)的專家數(shù)量極少；三是專家?guī)靸?nèi)專家不專，一些評審專家根本不具備相關工作的專業(yè)經(jīng)驗。為了保證評審工作能正常進行，有些服務類項目基本采用從庫外選擇性方式確定評審專家。由于采用選擇性方式確定的評審專家名單大多由采購人提供，一些專家與采購人或供應商關系密切，在評審過程中，很難保證其評審的獨立性和公正性。
筆者認為，上述問題的出現(xiàn)主要由于以下原因：
◆招標文件的制作經(jīng)驗匱乏
我國對貨物和工程類項目實行招投標管理制度已經(jīng)有較長一段歷史，招標經(jīng)驗相對比較豐富，相關項目納入政府采購后，對制作招標文件有一定的借鑒價值。但大多數(shù)服務類項目以前從未實施過招標，很多項目都屬于首次納入政府采購，對于采購中心經(jīng)辦人而言，缺乏制作招標文件可借鑒的經(jīng)驗。
難以套用。目前，采購中心大多都有自己的招標文件模本，但由于服務類項目之間的專業(yè)性差距較大，即使有招標文件模本，也僅能套用招標程序，而招標文件中的采購需求、合同條款，不能簡單照搬，必須要由采購人和采購中心根據(jù)每個行業(yè)服務的內(nèi)容和特點重新制訂。
無從下手。許多服務類項目的采購人未參加過類似項目的政府采購，不知道如何提出合理的采購需求，采購需求提交到采購中心后，或是漏洞百出，或是過于粗泛，有的干脆由關系密切的供應商代勞，有明顯的傾向性，使采購中心無法直接用于招標文件的制作。同時，采購中心經(jīng)辦人由于受專業(yè)知識和采購經(jīng)驗的限制，對采購人提出的需求也不知道如何審核和修改。
態(tài)度馬虎。個別采購中心經(jīng)辦人在制作招標文件時，對文件內(nèi)容審核不認真，造成文件中出現(xiàn)前后矛盾等低級錯誤。
亂設門檻。個別采購人官本位思想嚴重，招標門檻設置過高，服務標準過嚴，片面追求供應商資質(zhì)條件越高越好、企業(yè)規(guī)模越大越好，不接受中小企業(yè)招標，或給中小企業(yè)中標設置一定的障礙，造成有些大企業(yè)不愿為采購人服務、中小企業(yè)又沒有提供服務的機會。
◆服務類供應商具備特殊性
專業(yè)性。每個服務行業(yè)基本上都有相關的特殊資質(zhì)要求，或?qū)嵭薪?jīng)營許可，或設定從業(yè)資格，同時還存在相關的監(jiān)管機構(gòu)。如保險有保險業(yè)經(jīng)營許可，由保監(jiān)會監(jiān)管；物業(yè)管理、印刷、工程造價、評估、審計等都存在相關的許可或資格，造成有些服務類項目只能由取得許可或資格的少數(shù)專業(yè)供應商參加投標。
壟斷性。有些服務類項目，如特殊行業(yè)的咨詢服務、評估服務、可行性研究服務，全國范圍內(nèi)有資質(zhì)的供應商不多，省內(nèi)更少，造成實質(zhì)上的地區(qū)壟斷。有些供應商與政府機關、科研機構(gòu)、大專院校有密切的聯(lián)系，有的直接就是其下屬機構(gòu)，經(jīng)費有保障，缺乏市場競爭意識，對政府采購的關注度和積極性不夠。
獨占性。實行經(jīng)營許可或從業(yè)資格的服務類項目，只能由取得許可或資格的供應商參加投標，這些供應商不允許再授權(quán)或轉(zhuǎn)讓其資質(zhì)給其他供應商投標，這也是服務類項目相對于貨物或工程類項目參加投標供應商少的原因之一。
猜疑性。根據(jù)第18號令的規(guī)定，服務類項目采用綜合評分法評審時，其價格分值只占總分值比重的10%-30%，報價已經(jīng)不是中標的主要因素，經(jīng)常發(fā)生報價很低的供應商不能中標的情形，容易被供應商誤解有內(nèi)定的嫌疑。同時在評分標準的設定時，采購中心經(jīng)辦人不知道哪些內(nèi)容應該作為評分項，有時分值設置也不合理，給人以指定供應商的感覺，影響了供應商參加投標的積極性。
◆招標文件的制作缺乏變化
一些采購中心經(jīng)辦人不認真研究市場的變化，不積極主動對招標文件進行完善，缺乏不斷創(chuàng)新的意識和嚴謹規(guī)范的態(tài)度，認為只要沒有供應商提出質(zhì)疑，制訂的招標文件就沒有再改進的必要，結(jié)果造成多年來每次招標的招標文件和評審標準都大同小異，供應商一旦中標，在自身經(jīng)營沒發(fā)生意外的情況下，以后基本上每次都能中標，這是造成連續(xù)性采購的服務類項目中標人總是老面孔的主要原因。
◆專家?guī)觳荒軡M足評審需要
目前政府采購評審專家?guī)斓木S護、更新、升級速度不夠，不能適應服務類項目范圍和規(guī)模不斷擴大的需求：一是分類不合理，造成庫內(nèi)評審專家不專業(yè)，在評審服務類項目時濫竽充數(shù)。二是結(jié)構(gòu)不配套，專家?guī)炫c每年制訂的集中采購目錄和采購數(shù)額標準脫節(jié)，造成目錄有項目、庫內(nèi)沒專家的情況。三是數(shù)量未擴充，一些服務類項目的專家?guī)?，多年來一直未補充過新專家，造成參加評審的專家老面孔、老齡化的問題。四是庫外專家缺乏相應的管理制度。目前《政府采購評審專家管理辦法》僅對納入專家?guī)斓脑u審專家的資格條件、權(quán)利義務、使用管理和處罰辦法作出了規(guī)定，而對參加政府采購評審的采購人代表、庫外專家缺少監(jiān)督管理的辦法，造成采購人代表傾向性明顯、庫外專家魚目混珠，對服務類項目評審的負面影響尤其明顯。
（作者單位：江蘇省政府采購中心，本文系該中心第一屆案例評審會一等獎作品）