政府購買服務概念的厘清

【政府購買服務專題（1）】

編者按：“十二五”規(guī)劃綱要對擴大購買服務、擴大政府采購服務產(chǎn)品范圍進行了明確部署。財政部在“十二五”政府采購工作規(guī)劃中提出，要結合基本公共產(chǎn)品和服務提供方式改革，逐步將高技術服務、商務服務、社會工作服務等專業(yè)服務和公共服務項目納入政府采購管理范圍。那么什么是購買服務、為什么購買服務、購買什么服務、如何購買服務？從本期起，本報將陸續(xù)刊登有關文章，以饗讀者。

什么是政府購買服務？它與政府采購有何關聯(lián)？---

政府購買服務概念的厘清

馬俊達   馮君懿

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展與行政體制改革的推進，政府購買服務已越來越受到各級黨委政府的重視與社會公眾的關注，各地各部門購買公共服務項目的探索與實踐不斷推陳出新，取得的成效也逐漸引人矚目。但是，我國政府購買服務的理論與實務仍較為薄弱，有必要樹立全局觀念與長遠眼光，加強理論研究與方法探討，進一步理清什么是購買服務、為什么購買服務、購買什么服務、如何購買服務等基本問題，進一步認識與把握政府購買服務的根本屬性與基本規(guī)律，進一步提高政府購買服務的針對性、科學性、合法性與實效性。本文試就政府購買服務有關基本問題進行探討。

1、 政府購買服務概念界定

界定政府購買服務，比較大的爭議仍在于由誰購買、為誰購買、向誰購買、購買什么、如何購買等根本問題。筆者認為，政府購買服務是各級黨政機關、事業(yè)單位和團體組織為履行社會管理與公共服務職能、更好服務與保障民生，使用財政性資金采購社會組織、企事業(yè)單位提供的專門服務，并按程序?qū)嵤┍O(jiān)督管理的行為。

一是購買主體問題。政府購買服務的主體有各級政府部門，但不僅限于政府部門。在我國，承擔社會管理與公共服務職能的，還有黨委下屬的政法、綜合治理等部門，有工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織，以及一些承擔行政管理職能的事業(yè)單位，它們都歸屬于財政預算管理范疇，并承擔大量的具體的社會管理與服務工作，也是政府購買服務的重要主體。

二是購買目的與服務對象問題。政府購買服務是利他與公益的，是為了更好履行社會管理與公共服務職能，更好滿足服務對象合法的、基本的社會生活需求，這就決定了政府購買服務的主體與受眾是相分離的，主導服務的是政府，但享受服務的是政府服務的對象，而不是政府機關本身。在實踐中，政府購買的服務主要提供給經(jīng)濟功能、社會功能相對薄弱的兒童青少年、老年人、殘疾人、婦女、災民、移民、流動人口及相關困難群體，構成了一道重要的民生保障線。

三是服務供應主體問題。在政府購買服務領域，除了可提供教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、康復、計劃生育、技術咨詢等服務的企業(yè)外，主要由社會組織與事業(yè)單位提供服務。其中，社會組織主要由在民政部門登記注冊的基金會、社會團體、民辦非企業(yè)單位3類組成，相關扶老、助殘、救貧、濟困及司法矯治、精神撫慰、災害救援、慈善公益服務主要由活躍在城鄉(xiāng)基層的民辦非企業(yè)單位承接。事業(yè)單位是國家為了社會公益目的、利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織，是有中國特色的社會服務載體。伴隨事業(yè)單位分類改革步伐的推進，其在政府購買服務中的作用發(fā)揮將越來越明顯。除此之外，也有人認為自然人可成為服務供應主體。鑒于政府部門與個人簽定勞務合同、屬雇傭關系，自然人不宜納入直接供應主體范圍。

四是購買對象問題。政府購買服務的對象是服務，且主要針對社會管理與公共服務提出。對于政府部門來說，購買的服務主要分為兩類，一類是服務機關自身運行所需的印刷、會議、維修、物業(yè)管理等服務，一類是為履行行政職能、滿足工作對象合法權益所要需提供的服務。后者主要涉及到民政、勞動和社會保障、教育、衛(wèi)生、司法、公安、共青團、婦聯(lián)、工會、兒童、老年人、殘疾人、移民等領域所要提供的基本公共服務。

五是購買方式問題。根據(jù)政府采購的公開、公平、公正原則，凡是政府購買服務都應按照一定程序與規(guī)則執(zhí)行，不論購買服務究竟使用的是預算內(nèi)資金還是預算外資金。當前，相關部門使用彩票公益金或其他非財政預算資金購買公共服務項目，也可歸入政府購買服務范疇。在采購方式上，可綜合采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式購買服務。在堅持公開招標為主原則的基礎上，要適當考慮公共服務本身的獨特性、專業(yè)性與稀缺性，視實際情況選擇確定采購方式。所謂獨特性，是因為服務不像工程或貨物，它是無形的，購買服務只能從感覺上知其后果；它是同步的，服務提供即是消費過程，服務質(zhì)量難以全過程檢測；它是非存儲的，若沒有合理使用，服務資源容易閑置。所謂專業(yè)性，是因為政府各部門購買的服務是圍繞其職能業(yè)務開展，各業(yè)務之間獨立性強、交叉性少，需要服務提供者具備一定專業(yè)素質(zhì)、人才資源與技術保障。所謂稀缺性，是因為將社會管理與公共服務委托體制外、非政府部門承擔尚屬新生事物，社會上專門從事社會管理與公共服務的機構組織相對于市場經(jīng)濟主體來說，無論數(shù)量還是質(zhì)量都顯得薄弱。因此，針對政府購買服務的獨特性，要在堅持與發(fā)揚政府采購好的做法與經(jīng)驗基礎上，以提高群眾滿意度為線索，逐步豐富公共服務集中采購目錄，不斷完善評標規(guī)則與指標體系，加強服務項目的成本核算與目標設計，綜合性價比等多重因素，科學選擇服務提供單位，避免步入“價低者得”的操作誤區(qū)。針對專業(yè)性，要強調(diào)質(zhì)量為本，充分發(fā)揮行業(yè)部門及專家的作用，注重服務流程的專業(yè)督導與質(zhì)量評估。針對稀缺性，要加快培育規(guī)模宏大、結構合理、素質(zhì)優(yōu)良的公共服務供給體系。也正是從這個角度出發(fā)，相關部門重視與加強社會組織、社會工作機構建設，成為推進政府購買服務、加強和創(chuàng)新社會管理方式的突破口。

2、政府購買服務與政府采購

從全國各地現(xiàn)有實踐來看，政府購買服務尚未完全納入政府采購管理體系；從語境表述來看，社會管理與公共服務部門習慣使用“購買服務”稱謂。購買服務與政府采購如“花開兩朵、各表一枝”，但通過上述分析，不難發(fā)現(xiàn)，政府購買服務實質(zhì)上是政府采購的一種創(chuàng)新方式，是政府采購的有機組成，二者之間是歸屬與包含的關系。2002年頒布的《政府采購法》第2條對政府采購進行了明確界定“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額以上的貨物、工程和服務的行為”、“本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”?？梢钥闯?，政府購買服務屬于《政府采購法》的適用范圍，但與傳統(tǒng)的政府購買服務項目相比，有一定區(qū)別和創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在4個方面。

一是采購當事人的多重性。除了傳統(tǒng)的采購主體、供應商（服務供應主體）、采購代理機構三方外，還有服務對象作為第四方加入。服務對象在政府購買服務中發(fā)揮著接受服務、評判服務的角色作用，其服務滿意度是做好政府購買服務的根本出發(fā)點和落腳點。

二是服務供給的非營利性。社會管理與公共服務作為公共產(chǎn)品本身體現(xiàn)非營利性，需要采購的服務項目重在服務與保障民生、本身沒有多少營利空間。采購服務的供給主體主要由相關領域社會組織、事業(yè)單位組成，社會組織與事業(yè)單位都是法定的非營利機構，這就決定了購買服務與傳統(tǒng)采購項目相比，無論是成本核算、利益分配還是資金劃撥、稅收管理，都有一些明顯不同。

三是采購方式的創(chuàng)新性。傳統(tǒng)的政府采購以項目為載體實行采購。在具體實踐中，政府購買服務有直接向滿足條件的社會組織購買服務項目，委托其為相關社區(qū)、單位或群體提供整體式、疊加式服務；也有購買有關機構社會工作崗位，讓社會工作者到指定社區(qū)或單位開展嵌入式服務。以購買項目與購買崗位相結合的政府購買服務方式，在較長一段時期內(nèi)將普遍存在，但會逐步向整體項目購買方向發(fā)展。

四是采購監(jiān)管的自律性。政府購買服務項目分屬相關行業(yè)相關領域，服務供給主體與行業(yè)的聯(lián)系一般較為緊密。從構成來源看，服務提供主體主要由社會組織、事業(yè)單位構成，相較于傳統(tǒng)的政府采購供應商來說，行業(yè)監(jiān)管與自律較為方便與可行。尤其對相關社會組織、社會工作服務機構的管理，行業(yè)主管部門不但在組織章程上可明確闡明組織的非營利宗旨，也可嚴格財務監(jiān)管機制，要求社會組織運作產(chǎn)生的收入盈利不進行利潤分配而是再投入公益事業(yè)。通過規(guī)范化建設、自律誠信建設、政府購買等多種方式的緊密結合、互為依托，強化社會組織內(nèi)部管理，促其提高專業(yè)化、職業(yè)化水平和服務能力，增強社會公信力。（作者單位：民政部、北京市財政局）