淺析政府采購工程招標中的信息不對稱

◎ 文  張建平
在2010年的中國政府采購高峰論壇上，財政部國庫司（國庫支付中心）副主任王瑛指出，“從改革進程來看，政府采購制度改革的重心已由改革初期的建章立制、擴面增量轉向現(xiàn)階段的程序控制、行為規(guī)范上。”為此，筆者嘗試通過剖析國采中心工程招標投標中的信息不對稱現(xiàn)象，來探討提高采購績效、預防廢標、降低投訴質疑的方法，以期達到科學控制采購程序、有效規(guī)范主體行為的目的。
所謂招標投標程序中的信息不對稱，是指各行為主體（本文具體指采購人、國采中心、供應商、評審委員會）所掌握的招標投標信息在數(shù)量、透明度、可信度等方面的不均衡，其特點是不對稱程度越高，招標程序、主體行為規(guī)范所面臨的風險越高，若處理不當，甚至會直接導致廢標或引發(fā)質疑投訴。
信息不對稱的主要表現(xiàn)
采購人與供應商之間的信息不對稱。從客觀上講，采購人在采購需求信息方面具有絕對優(yōu)勢。但部分采購人主觀上會有意隱瞞部分信息，如中央空調改造項目，通常采購人會出各方面的考慮，在信息披露等方面對某一供應商或品牌有所側重，同時忽視其他供應商，人為加劇雙方信息不對稱的程度。反過來，在對工程投標、施工、履約管理、監(jiān)理領域內的行業(yè)規(guī)范、政策法規(guī)、市場價格、投標方法、潛在風險等信息方面，供應商則占有優(yōu)勢。如在項目報價時，供應商因為在市場價格信息方面的優(yōu)勢而處于主動地位，有些甚至會使用低價惡意競標、嚴重不平衡報價等方法，而依據(jù)國采中心現(xiàn)行評標制度，國采中心、采購人、評委基本無法對上述行為進行有效核準，有時即便發(fā)現(xiàn)也沒有進行處理的依據(jù)，最終給項目招標、后期管理帶來風險。
采購人、供應商二者與采購中心之間的信息不對稱。主要表現(xiàn)為：一是客觀上由于溝通機制、交流渠道所限，采購中心不可能在短期內向采購人、供應商全面詳實地解析招標投標方面的政策法規(guī)、程序規(guī)范、環(huán)節(jié)手續(xù)，短期內也難以準確有效地對采購人、供應商在招投標經驗、方法方面提示、引導，關于這些方面的信息，采購中心明顯占有優(yōu)勢。二是采購人、供應商會出于對本方利益的考慮，或多或少向采購中心隱瞞部分信息，主要表現(xiàn)在前期的招標文件編制和后期的項目評審方面。
信息不對稱的不良影響
一是影響項目進展，降低采購效率。理論上講，采購人有義務、有責任全面詳實地向采購中心和供應商提供相關信息。但事實上，在項目前期溝通及編制招標文件的環(huán)節(jié)中，相當一部分采購人會試探性地接觸采購中心，雙方類似于一種你問我答的關系，還有部分采購人甚至會要求對部分通用條款做出修改，使得招標文件遲遲不能確定，影響項目進展。
二是易造成廢標或引發(fā)質疑投訴。通過對近幾年來部分廢標項目和質疑投訴數(shù)據(jù)的分析，我們發(fā)現(xiàn)大部分廢標或質疑投訴與信息不對稱密切相關，有些甚至就是直接原因。如在某單位中央空調招標項目中，采購人委托給國采中心的采購預算為700萬元，但由于目前國采中心缺乏對招標預算進行考量的依據(jù)和制度，加之受人力、專業(yè)技術方面的局限，在編制招標文件時將重點放在了對技術規(guī)范的要求上，該項目最終因供應商報價相差懸殊等原因而廢標。不難看出，該項目前期存在嚴重的信息不對稱，包括：采購人在標前向國采中心、供應商隱瞞了實際采購需求和真實考慮；現(xiàn)場踏勘后部分供應商未就潛在風險向國采中心或采購人提出質疑，而是選擇了沉默或退出；針對招標文件中部分明顯存在理解誤差的條款，采購人、供應商均選擇利于本方的理解并對國采中心保持沉默。
防范和化解信息不對稱的建議
一是項目委托程序標準化、精細化。所謂標準化就是針對不同類型的工程項目，形成標準化的固定委托模板。如中央空調設備采購及安裝類項目，應強制性要求采購人在委托書中提供基本技術參數(shù)，而這些基本技術參數(shù)則是國采中心根據(jù)多年來的招標實踐，依托專業(yè)機構、專家總結分析得出的。此外，還應要求采購人提供客觀、詳實的安裝明細；針對工程施工項目，應要求采購人填寫固定格式的委托書，并向國采中心提供施工圖紙、工程量清單。
二是標前論證制度化。目前，國采中心關于標前論證制度還沒有明確的規(guī)定，但實踐發(fā)現(xiàn)，凡是經過標前論證的項目，無論是后續(xù)進展還是最終結果，均取得了良好效果。至于標前論證的形式、范圍可以因項目而異。例如，論證對象可以是招標文件的合理性，也可以是項目本身、技術參數(shù)、圖紙清單的可行性等；論證會應由國采中心組織，采購人、專家、供應商根據(jù)邀請情況參加。實踐證明，標前論證能夠有效平衡各行為主體之間的信息。
三是信息平臺電子化。通信、交通工具的日新月益，特別是網絡技術的發(fā)展，為各行為主體之間的溝通交流提供了硬件上的保障，但同時也可以發(fā)現(xiàn)，就如何安全、有效利用這些設施，多數(shù)單位還存在制度上的缺失。電子化的信息平臺，有利于增強信息的透明度，擴張信息的傳播范圍，并最終起到平衡信息不對稱程度的作用。例如，國采中心可以將采購人、供應商及履約供應商的相關信息記錄并在網上公示，這樣一方面有利于后來者的相互了解，另一方面也對雙方以后參與招標投標活動起到提示或警示作用，達到有效避免或化解標前雙方之間信息不對稱給項目帶來的風險。再如，在評審過程的科學性、規(guī)范性以及評審結果的合理性、準確性方面，供應商相比于國采中心、采購人、評審委員會，處于信息劣勢，這一方面易使供應商與國采中心、采購人、評委之間形成信任風險，同時也不利于國采中心及時查漏補缺、發(fā)現(xiàn)問題。利用電子平臺可以有效、及時、全面地將評審結果公開，有利于供應商之間了解自身優(yōu)勢與不足，有利于對其監(jiān)督、評判評委的公平公正性。建立、完善電子化信息平臺，為規(guī)避、化解這一風險提供了硬件保障，同時也起到了有效的監(jiān)督、警示作用。（作者單位：中央國家機關政府采購中心）