答復(fù)質(zhì)疑也應(yīng)該是“有條件”的

聚焦20號(hào)令修訂

答復(fù)質(zhì)疑也應(yīng)該是“有條件”的

——對(duì)《征求意見(jiàn)稿》第十一條的商榷

■ 劉殷

最近，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)與投訴處理辦法(征求意見(jiàn)稿)》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），向社會(huì)各界公開(kāi)征求意見(jiàn)。整體看來(lái)，《征求意見(jiàn)稿》就供應(yīng)商質(zhì)疑投訴及處理作了多項(xiàng)規(guī)定，將對(duì)規(guī)范供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)及投訴處理程序、促進(jìn)供應(yīng)商依法維權(quán)起到重要作用。但從實(shí)務(wù)操作層面看，一些規(guī)定仍有待細(xì)化。有鑒于此，筆者提出如下修改意見(jiàn)。

確立有限質(zhì)疑制度，質(zhì)疑應(yīng)符合法定條件

供應(yīng)商質(zhì)疑必須符合法律法規(guī)的規(guī)定?！墩少?gòu)法》第五十二條和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五十二條、第五十三條和第五十五條都對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑作了限制性規(guī)定：供應(yīng)商提出質(zhì)疑的范圍，只包括可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程以及中標(biāo)、成交結(jié)果；質(zhì)疑的條件，必須有認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的事實(shí)和理由；質(zhì)疑的時(shí)限為在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)；質(zhì)疑超出采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)委托授權(quán)范圍的，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)告知供應(yīng)商向采購(gòu)人提出；質(zhì)疑的形式必須采用書(shū)面形式，且應(yīng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第八條、第九條也規(guī)定了供應(yīng)商質(zhì)疑應(yīng)符合的條件，第十條對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑函的具體內(nèi)容作了規(guī)定。供應(yīng)商的質(zhì)疑全部符合這些條件，才是合法的質(zhì)疑，才能進(jìn)入質(zhì)疑答復(fù)程序。

然而，根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第十一條，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商的所有質(zhì)疑都應(yīng)予以答復(fù)，即供應(yīng)商可以無(wú)限質(zhì)疑。其第十一條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的質(zhì)疑函后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書(shū)面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。按照此條規(guī)定，不管供應(yīng)商提交了什么樣的質(zhì)疑函，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都必須接收，且接收后都應(yīng)答復(fù)。很明顯，這與《政府采購(gòu)法》第五十二條，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五十二條、第五十三條、第五十五條以及《征求意見(jiàn)稿》第十條相矛盾。因此，有必要確立供應(yīng)商只能依法進(jìn)行有限質(zhì)疑的制度，防止非法的、不符合條件的質(zhì)疑進(jìn)入答復(fù)程序，進(jìn)而進(jìn)入投訴程序，否則將大量增加采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門的工作量，嚴(yán)重干擾政府采購(gòu)工作的正常進(jìn)行。從《征求意見(jiàn)稿》第二十四條第二款已經(jīng)可以看出政策制定者對(duì)不斷增加的投訴數(shù)量的擔(dān)憂，甚至采取了延長(zhǎng)投訴處理期限的做法。如果對(duì)所有質(zhì)疑都予以回復(fù)，恐怕投訴數(shù)量或?qū)⒗^續(xù)激增。

確立質(zhì)疑受理審查制度，只受理合法有效的質(zhì)疑

對(duì)于《征求意見(jiàn)稿》第十一條中“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑函”的規(guī)定，筆者持認(rèn)可態(tài)度，顯然，該條規(guī)定是為了保障供應(yīng)商的合法救濟(jì)權(quán)。不過(guò)，筆者認(rèn)為，不管供應(yīng)商提交了什么樣的質(zhì)疑函，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)接收，然后視不同情況處理。要求采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)所有質(zhì)疑函都予以答復(fù)，是不現(xiàn)實(shí)的。解決前述矛盾的辦法就是在接收質(zhì)疑函和答復(fù)之間增加對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑的受理審查制度。

故筆者建議將第十一條修改為：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的質(zhì)疑函后兩個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，決定是否受理。決定受理的，應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的質(zhì)疑函后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)。經(jīng)審查，供應(yīng)商提出的質(zhì)疑不符合《政府采購(gòu)法》第五十二條，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五十二條、第五十三條以及本辦法第八條、第九條規(guī)定的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不予受理，并書(shū)面通知質(zhì)疑供應(yīng)商。供應(yīng)商提交的質(zhì)疑函不符合本辦法第十條規(guī)定的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)告知供應(yīng)商可以在法定質(zhì)疑有效期內(nèi)修改后，再次提出質(zhì)疑?！?/p>

此外，建議有關(guān)部門專門制定針對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑進(jìn)行審查的細(xì)化規(guī)范，用以指導(dǎo)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，同時(shí)防止采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)借審查為名拒絕答復(fù)供應(yīng)商合法合規(guī)的質(zhì)疑。如果《征求意見(jiàn)稿》不宜作出如此細(xì)化的規(guī)定，則省級(jí)財(cái)政部門可用規(guī)范性文件的形式予以明確。

確立有限答復(fù)制度，答復(fù)不得超出供應(yīng)商的質(zhì)疑事項(xiàng)

實(shí)務(wù)操作中，不少采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)往往擅自在供應(yīng)商質(zhì)疑事項(xiàng)外，以質(zhì)疑答復(fù)的形式，改變采購(gòu)結(jié)果，借用合法的質(zhì)疑答復(fù)達(dá)到操控采購(gòu)結(jié)果的目的。某些供應(yīng)商的質(zhì)疑甚至因此而發(fā)生了異化，正常的供應(yīng)商救濟(jì)制度演變成個(gè)別采購(gòu)人的救濟(jì)制度。即，一旦采購(gòu)結(jié)果不是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)預(yù)想的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)便與暗定的供應(yīng)商勾結(jié)，由該供應(yīng)商提出質(zhì)疑，然后對(duì)整個(gè)采購(gòu)過(guò)程“找問(wèn)題”，達(dá)到改變采購(gòu)結(jié)果的目的。即便供應(yīng)商提出的質(zhì)疑毫無(wú)事實(shí)根據(jù)和理由，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)也會(huì)自己“找理由”，甚至主動(dòng)承認(rèn)自己的“錯(cuò)誤”，把供應(yīng)商的質(zhì)疑變?yōu)椴少?gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑，從而操縱或者改變采購(gòu)結(jié)果。

進(jìn)一步分析，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在供應(yīng)商質(zhì)疑事項(xiàng)之外，對(duì)未被質(zhì)疑的采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)、成交結(jié)果進(jìn)行調(diào)查、審查和答復(fù)，對(duì)已經(jīng)完成的超過(guò)質(zhì)疑時(shí)限的事項(xiàng)再審查，會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)果處于不確定狀態(tài)，違背誠(chéng)實(shí)信用原則，存在暗箱操作之嫌，可能引起不必要的檢舉舉報(bào)。

因此，筆者認(rèn)為，有必要明確質(zhì)疑答復(fù)僅是針對(duì)供應(yīng)商提出質(zhì)疑的事項(xiàng)作出的答復(fù)。對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在供應(yīng)商質(zhì)疑事項(xiàng)外再予以答復(fù)的行為，應(yīng)明確為違規(guī)行為，并明確采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。同時(shí)，建議《征求意見(jiàn)稿》第十四條增加一款：“質(zhì)疑答復(fù)不得超出供應(yīng)商提出質(zhì)疑的事項(xiàng)。”第三十五條增加一項(xiàng)：“（三）超出供應(yīng)商提出質(zhì)疑的事項(xiàng)進(jìn)行答復(fù)?！?/p>

    （作者單位：廣西壯族自治區(qū)政府采購(gòu)中心）

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