挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

【歐盟戰(zhàn)略性公共采購研究報(bào)告透視⑤】

挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

■ 歐盟委員會(huì)工業(yè)政策部門增長(zhǎng)總司

本章主要聚焦戰(zhàn)略性公共采購面臨的主要挑戰(zhàn)，我們將重點(diǎn)介紹政府采購部門面臨的阻力和其他跨領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，并對(duì)歐盟戰(zhàn)略性公共采購發(fā)展路徑提出必要的建議。

困難與挑戰(zhàn)

除了公共采購流程過于繁復(fù)這一結(jié)構(gòu)性難題外，戰(zhàn)略性公共采購還呈現(xiàn)出一些特殊的挑戰(zhàn)。從參與者角度來說，最主要的挑戰(zhàn)包括以下幾個(gè)方面：

太貴。擺在政府采購部門面前的一個(gè)關(guān)鍵問題是，戰(zhàn)略性公共采購被認(rèn)為是一個(gè)更加耗費(fèi)資金的方案，與傳統(tǒng)的政府采購相比有更多的前期費(fèi)用支出。雖然從長(zhǎng)期來看，如果考慮全生命周期和總支出，戰(zhàn)略性公共采購確實(shí)要比傳統(tǒng)公共采購省錢，但是政府預(yù)算的短期性和年度性安排更為重要。

風(fēng)險(xiǎn)太大。“求穩(wěn)妥”是公共部門決策者施政的重要特征，戰(zhàn)略性公共采購背后卻往往隱藏著風(fēng)險(xiǎn)。更大的風(fēng)險(xiǎn)在于，戰(zhàn)略性公共采購決策面臨著法律爭(zhēng)議和訴訟的可能，為公共部門帶來時(shí)間和金錢的損耗。特別是公共采購創(chuàng)新（PPI），涉及的商品和服務(wù)未經(jīng)過市場(chǎng)的充分檢驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)更加突出。

附加值在哪兒。公共采購部門的決策者們對(duì)戰(zhàn)略性公共采購有所保留的重要原因還包括戰(zhàn)略性公共采購缺乏清晰的獲利模式。所謂“附加值”的吸引力，并不能很好地說服公共采購部門，也成為政客們對(duì)戰(zhàn)略性公共采購提出質(zhì)疑的主要原因之一。

帶來更多工作量。戰(zhàn)略性公共采購會(huì)增加公共采購部門的工作量，包括需要在招標(biāo)文件中對(duì)采購需求進(jìn)行更全面的描述，同時(shí)，在復(fù)雜的采購流程和技術(shù)考核標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用等方面，也給公共部門帶來了更多工作量。

技能和方法普及難。戰(zhàn)略性公共采購的普及離不開有關(guān)知識(shí)和執(zhí)行能力水平的普遍提升。例如，綠色公共采購（GPP）和公共采購創(chuàng)新（PPI）需要全生命周期的計(jì)算，這一項(xiàng)計(jì)算方式的普及就有相當(dāng)大的困難。此外，例如公共采購創(chuàng)新需要“競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話”等更復(fù)雜的過程，特別是那些不經(jīng)常實(shí)施采購流程的公共部門，可能缺乏執(zhí)行戰(zhàn)略性公共采購的技術(shù)能力。

監(jiān)控和評(píng)估困難。戰(zhàn)略性公共采購依賴于監(jiān)測(cè)和評(píng)估系統(tǒng)。首先，公共采購缺乏普遍的數(shù)據(jù)支撐，很多國(guó)家甚至沒有對(duì)公共部門購買情況進(jìn)行數(shù)據(jù)采集；其次，監(jiān)控系統(tǒng)在規(guī)模、頻率、數(shù)據(jù)收集的種類等方面各有不同；再次，戰(zhàn)略性公共采購，特別是創(chuàng)新公共采購缺乏廣泛的接受度和共識(shí)；最后，在大多數(shù)情況下，監(jiān)控都是通過調(diào)查或政府公共部門的進(jìn)行的，缺乏多方反饋和公正性。所以，目前的監(jiān)控系統(tǒng)能發(fā)揮的作用十分有限。

市場(chǎng)成熟度不夠。在眾多領(lǐng)域，公共采購購買方愿意引入戰(zhàn)略性公共采購的標(biāo)準(zhǔn)，但市場(chǎng)供應(yīng)方并未做好提供合適的產(chǎn)品和服務(wù)的準(zhǔn)備。事實(shí)上，很多歐盟國(guó)家在進(jìn)行戰(zhàn)略性公共采購招標(biāo)時(shí)，都因?yàn)樘岢龅牟少彉?biāo)準(zhǔn)和要求過于嚴(yán)苛，甚至超過它們的實(shí)際需要，導(dǎo)致無法順利招標(biāo)。

經(jīng)驗(yàn)與建議

基于對(duì)歐盟實(shí)施戰(zhàn)略性公共采購國(guó)家的研究，我們也梳理總結(jié)出一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。由此，我們主要針對(duì)政策制定者和公共部門采購方提出政策框架、戰(zhàn)略性公共采購實(shí)施和監(jiān)控等方面的建議。

保持遠(yuǎn)見。戰(zhàn)略性公共采購的推廣，需要人們?cè)诟叩膶用嫔现匦滤伎脊膊少彽慕巧ㄎ?，需要參與者保持遠(yuǎn)見。政策制定者們對(duì)戰(zhàn)略性公共采購的熱情有目共睹，但我們?cè)谘芯砍晒Π咐龝r(shí)發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)略性公共采購的成功往往依賴于個(gè)人的遠(yuǎn)見卓識(shí)，特別是那些把綠色公共采購、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任的公共采購和公共采購創(chuàng)新在具體的區(qū)域付諸實(shí)踐，并推動(dòng)形成政策框架的人們。如果這些人將他們?nèi)〉玫某煽?jī)進(jìn)一步上升為更大的遠(yuǎn)見和承諾，特別是在政治層面、在吸引公共采購政府和社會(huì)方的參與方面，戰(zhàn)略性公共采購未來可期。

全面地考慮問題。戰(zhàn)略性公共采購包括很多領(lǐng)域，如綠色公共采購、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任的公共采購和公共采購創(chuàng)新，這些不同領(lǐng)域?qū)嶋H上是相互關(guān)聯(lián)的，而決策者在制定政策時(shí)卻往往把它們割裂開來。例如，在綠色公共采購方面，政府通常將其劃歸給環(huán)境保護(hù)部或有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理，實(shí)際上，這可以由一個(gè)公共采購部門來統(tǒng)籌。缺乏對(duì)戰(zhàn)略性公共采購各個(gè)領(lǐng)域的統(tǒng)籌考慮，會(huì)使采購行為的成果片面化。例如，專門負(fù)責(zé)采購的部門不會(huì)看到綠色產(chǎn)品給具體部門帶來的好處和長(zhǎng)期成本的節(jié)約，而任何具體的部門，對(duì)于戰(zhàn)略性公共采購產(chǎn)品與本部門無關(guān)的產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，都不會(huì)十分在意。

因地制宜設(shè)立激勵(lì)措施。當(dāng)采購方的政策確定之后，合適的激勵(lì)系統(tǒng)對(duì)于驅(qū)動(dòng)公共采購部門十分重要。戰(zhàn)略性公共采購實(shí)施的主要阻力來自于采購部門的不作為。確立合適的激勵(lì)方式，能夠幫助公共部門建立實(shí)施戰(zhàn)略性公共采購的內(nèi)驅(qū)力。采取自愿還是強(qiáng)制性的激勵(lì)政策和不同地方的執(zhí)政風(fēng)格息息相關(guān)，因此，激勵(lì)性政策的選擇要因地制宜。自愿性的激勵(lì)政策，適合具有高度的自覺性、部門之間的表現(xiàn)形成了競(jìng)爭(zhēng)壓力的部門；而強(qiáng)制性的激勵(lì)措施，則需要與之配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

關(guān)注影響。戰(zhàn)略性公共采購的終極目標(biāo)是對(duì)環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)施加積極影響。要制定政策推動(dòng)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要設(shè)立有效的政策干預(yù)方式。例如，各個(gè)公共部門與環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展影響關(guān)聯(lián)密切程度有所不同，在推動(dòng)創(chuàng)新、引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的責(zé)任也不同，需要將戰(zhàn)略性公共采購能夠施加最大影響的方面列為公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)和施政的總要求，形成有效驅(qū)動(dòng)。此外，由于中央政府的公共采購規(guī)模更大，應(yīng)確立更加明確和有效的戰(zhàn)略性公共采購目標(biāo)，推動(dòng)綠色公共采購、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任的公共采購和公共采購創(chuàng)新影響的實(shí)現(xiàn)。更重要的是，政府還應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略性公共采購施政影響進(jìn)行定期評(píng)估分析。

（本文系本報(bào)記者惠夢(mèng)根據(jù)歐盟戰(zhàn)略性公共采購研究報(bào)告的部分章節(jié)編譯而成）

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