提升服務(wù)效能 防范合同風(fēng)險(xiǎn)

提升服務(wù)效能 防范合同風(fēng)險(xiǎn)

——中國人民銀行服務(wù)類采購合同“一簽三年”的探索實(shí)踐

■ 劉長青 陳穎

政府采購合同“一簽三年”，是指對(duì)于部分特定的服務(wù)類項(xiàng)目，在預(yù)算可以保證的前提下，采購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同。這是近年來我國政府采購管理部門針對(duì)政府采購服務(wù)類項(xiàng)目推出的創(chuàng)新舉措。中國人民銀行集中采購中心（以下簡(jiǎn)稱“采購中心”）作為部門集中采購機(jī)構(gòu)，具有采購實(shí)施機(jī)構(gòu)和采購人的雙重身份，對(duì)服務(wù)類采購項(xiàng)目合同“一簽三年”工作的落實(shí)特別重視，歷時(shí)數(shù)月深入調(diào)研，創(chuàng)新實(shí)踐，取得了一定成果。

政策依據(jù)

黨的十八屆三中全會(huì)以來，在政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)加快轉(zhuǎn)型的大背景下，政府向社會(huì)購買服務(wù)已成為處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革舉措。2014年年底，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫〔2014〕37號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），按照“方式靈活、程序簡(jiǎn)便、競(jìng)爭(zhēng)有序、結(jié)果評(píng)價(jià)”的原則，將政府采購服務(wù)進(jìn)行了分類管理，鼓勵(lì)合同類型創(chuàng)新，細(xì)化了履約管理，清晰了績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容及運(yùn)用。其中，關(guān)于合同的形式提出了對(duì)特定項(xiàng)目可適當(dāng)延長采購期限的框架構(gòu)想，即“采購需求具有相對(duì)固定性、延續(xù)性且價(jià)格變化幅度小的服務(wù)項(xiàng)目，在年度預(yù)算能保障的前提下，采購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同”。該項(xiàng)規(guī)定成為采購中心落實(shí)服務(wù)類項(xiàng)目采購合同“一簽三年”的政策依據(jù)。

2016年，財(cái)政部在“政府采購信息管理系統(tǒng)”的采購申請(qǐng)表欄項(xiàng)目起始年度中，增加了“一簽三年”信息錄入選項(xiàng)（備案）。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)司作為人民銀行預(yù)算和集中采購主管部門，也開始推動(dòng)人民銀行總行服務(wù)類采購項(xiàng)目合同“一簽三年”政策的落實(shí)。

采購中心對(duì)內(nèi)的角色定位是專業(yè)采購機(jī)構(gòu)，對(duì)外的角色定位是采購人，即受最終用戶（需求編制部門）委托，作為甲方與中標(biāo)（成交）供應(yīng)商簽署合同，承擔(dān)著一定的合同履約管理職責(zé)。服務(wù)類采購項(xiàng)目合同“一簽三年”作為一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，涉及最終用戶、指定用戶（具體使用部門）、預(yù)算管理等多個(gè)部門，服務(wù)需求復(fù)雜?；诖?，采購中心本著“遵循政策，謹(jǐn)慎推進(jìn)”的原則進(jìn)行了探索實(shí)踐。

執(zhí)行情況

一是調(diào)查研究，落實(shí)政策。半年來，采購中心通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、電話溝通等方式，了解借鑒現(xiàn)階段中央國家機(jī)關(guān)采購中心、地方政府采購中心、金融機(jī)構(gòu)采購部門的做法，對(duì)《通知》中有關(guān)政策進(jìn)行了進(jìn)一步的剖析。

第一，預(yù)算保證是前提。政府采購是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的重要渠道，長期以來根據(jù)批復(fù)預(yù)算采購是政府采購執(zhí)行的前提，“一簽三年”實(shí)際上一次性采購三年的服務(wù)，而財(cái)政預(yù)算批復(fù)一年一批，故在第一年實(shí)施采購時(shí)，需要財(cái)務(wù)主管部門對(duì)第二年、第三年的采購給出預(yù)算計(jì)劃。然而對(duì)于后兩年的不確定性，需要在合同設(shè)計(jì)中給予充分考慮。第二，適用條件是基礎(chǔ)。需求相對(duì)固定、服務(wù)延續(xù)性、價(jià)格變化幅度小是采用此模式需同時(shí)具備的三個(gè)必要條件，如果每年需求變化較大、市場(chǎng)價(jià)格變化幅度大，即使?jié)M足延續(xù)性要求，也不適用此模式。

在政策理解中，“需求相對(duì)固定”較難把握。根據(jù)人民銀行項(xiàng)目服務(wù)地域范圍廣、用戶層級(jí)多的特點(diǎn)，采購中心將其進(jìn)一步細(xì)化為：規(guī)定采購需求中三年服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及驗(yàn)收必須固定；服務(wù)地點(diǎn)可以在一定區(qū)域內(nèi)變化；服務(wù)數(shù)量在一定比例內(nèi)浮動(dòng)。經(jīng)過與采購主管部門及各大主要用戶的溝通解釋，針對(duì)以往總行年年采購、年年報(bào)財(cái)政部審批的一些內(nèi)容相同的服務(wù)類重大項(xiàng)目（預(yù)算500萬元以上），今年納入“一簽三年”模式適用范圍。

二是合同創(chuàng)新，防范風(fēng)險(xiǎn)。負(fù)責(zé)合同驗(yàn)收的最終用戶對(duì)“一簽三年”項(xiàng)目采購提高采購效率、減少重復(fù)性勞動(dòng)大加贊賞，但對(duì)中標(biāo)（成交）供應(yīng)商能否保證長達(dá)三年的服務(wù)滿足合同要求存在顧慮。采購中心針對(duì)用戶顧慮及后兩年數(shù)量、預(yù)算批復(fù)可能具有不確定性的問題，提出了“采購協(xié)議+3個(gè)約定合同”的簽約模式加以解決，即在三年服務(wù)單價(jià)不變的前提下，每年服務(wù)數(shù)量及金額可以在一定范圍內(nèi)變化。具體做法為：簽訂采購協(xié)議約定，服務(wù)期限為三年；乙方繳納第一年中標(biāo)總金額一定比例（不超過10%）的履約保證金（有效期為三年）；乙方承諾在服務(wù)期限內(nèi)鎖定服務(wù)單價(jià)不變；甲方承諾服務(wù)需求內(nèi)容不變，約定服務(wù)區(qū)域不變，后兩年數(shù)量服務(wù)及合同總金額控制在第一年基數(shù)上下10%（目前暫定）內(nèi)調(diào)節(jié)。

第一年約定合同，采購中心根據(jù)采購協(xié)議及第一年采購總價(jià)，與乙方簽訂。第二年（第三年）的約定合同，采購中心依據(jù)采購協(xié)議、當(dāng)年預(yù)算批復(fù)材料、上一年履約情況（乙方必須滿足合同約定）與乙方簽訂，合同金額依據(jù)每年新的服務(wù)數(shù)量及項(xiàng)目采購協(xié)議鎖定的服務(wù)中標(biāo)單價(jià)核算計(jì)算而成。每個(gè)約定合同履行期限為一年。

如此設(shè)計(jì)，一是滿足需求，由于后兩年服務(wù)數(shù)量會(huì)變化，在鎖定單價(jià)的前提下，每年簽訂約定合同可確保合同金額的準(zhǔn)確性，保證合同關(guān)鍵條款嚴(yán)謹(jǐn)，利于各方履約。二是防范政策風(fēng)險(xiǎn)。采購協(xié)議的服務(wù)期限較長，在此期間，國家政策或預(yù)算存在變化的可能性，故雙方在采購協(xié)議中約定，如遇國家政策調(diào)整或預(yù)算未批復(fù)的情形，甲方可以終止采購協(xié)議。即，服務(wù)期內(nèi)如遇政策變化，可不再簽署后續(xù)的約定合同，以處理好變與不變的關(guān)系，防范因政策原因不能簽署后續(xù)合同的風(fēng)險(xiǎn)。三是管控乙方履約質(zhì)量。首先，在采購協(xié)議中約定，若乙方嚴(yán)重地不按照合同約定履約且拒不糾正，甲方可以終止采購協(xié)議，不再簽署后續(xù)約定合同。其次，合同分期簽訂前，需要驗(yàn)收部門（最終用戶、指定用戶）對(duì)乙方上一期的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，這一程序設(shè)置可促使乙方提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，有利于較長服務(wù)期內(nèi)履約質(zhì)量的管控，實(shí)現(xiàn)“物有所值”的采購目標(biāo)。

三是環(huán)環(huán)相扣，把握關(guān)鍵。政府采購合同是采購結(jié)果的體現(xiàn)，如何讓潛在供應(yīng)商了解“一簽三年”政策，了解新的合同簽訂模式，需要各采購執(zhí)行環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)配合。在采購需求符合“一簽三年”要求的前提下，采購中心把握了幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：一是名稱明確，項(xiàng)目名稱中含“20**年-20**年”的字樣，如“中國人民銀行**系統(tǒng)維保服務(wù)（2016年-2018年）采購項(xiàng)目”。二是預(yù)算安排，財(cái)務(wù)部門明確給出第一年的采購預(yù)算以及后兩年計(jì)劃安排的金額。三是“廣而告之”。在招標(biāo)（談判）中，首先，告知潛在供應(yīng)商預(yù)算是一年的，采購的服務(wù)是三年的（第一年可以確定，后兩年可在第一年的基數(shù)上上下浮動(dòng)10%）。其次，告知潛在供應(yīng)商整套合同草案（采購協(xié)議+約定合同）。四是報(bào)價(jià)細(xì)化，在招標(biāo)（談判）中要求潛在供應(yīng)商按照約定格式，分別報(bào)出服務(wù)單價(jià)（有效期三年）及第一年的總價(jià)。專家評(píng)審時(shí)，對(duì)上述兩報(bào)價(jià)綜合審議，推薦中標(biāo)（成交）供應(yīng)商。五是在具有法律效益的中標(biāo)（成交）通知書中，明確服務(wù)期限為三年，同時(shí)明確第一年的中標(biāo)（成交）金額，且后兩年的服務(wù)單價(jià)不變，總金額可在第一年的基數(shù)上上下浮動(dòng)10%。

通過各環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)配合，雖然第一年采購時(shí)，最終用戶給出需求服務(wù)數(shù)量是一年的，但是后兩年單價(jià)有專家組評(píng)定認(rèn)可，且后兩年的變化比例具有法律效益，后兩年的預(yù)算也已列入財(cái)務(wù)部門計(jì)劃，據(jù)此簽訂的“采購協(xié)議+3個(gè)約定合同”，符合政府采購有關(guān)政策。

根據(jù)人民銀行項(xiàng)目需求特點(diǎn)，采購中心設(shè)計(jì)了貨金機(jī)具類服務(wù)、信息化系統(tǒng)軟（硬）件服務(wù)、技術(shù)崗位外包服務(wù)等項(xiàng)目的“一簽三年”合同模板，涉及10余個(gè)項(xiàng)目，第一年約定合同金額累計(jì)近3億元，現(xiàn)已全面進(jìn)入合同履行階段。

經(jīng)驗(yàn)啟示

良性互動(dòng)保障任務(wù)完成。對(duì)于新的政策，參與各方都存在實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)的過程。順利推進(jìn)實(shí)施服務(wù)類采購項(xiàng)目合同“一簽三年”的新模式，良好的溝通是關(guān)鍵。對(duì)遇到的問題，采購中心認(rèn)真細(xì)致剖析緣由，接納好的意見建議，耐心解釋不能采納的意見，通過領(lǐng)導(dǎo)大力協(xié)調(diào)，促進(jìn)采購中心內(nèi)部各環(huán)節(jié)通力配合；通過會(huì)議、培訓(xùn)等方式宣傳講解溝通，得到財(cái)務(wù)部門、用戶的理解與支持；通過日常輔導(dǎo)為項(xiàng)目潛在供應(yīng)商答疑解惑。采購參與各方的通力協(xié)作，保證了此項(xiàng)工作的順利實(shí)施。

與時(shí)俱進(jìn)提高合同可控性。甲方按照合同約定根據(jù)履約不同階段，按比例向乙方支付合同款，乙方根據(jù)第一年合同金額繳納一定比例的履約保證金。根據(jù)合同約定，合同金額支付主體是最終用戶（指定用戶），履約保證金由采購中心收取。實(shí)踐證明，服務(wù)類項(xiàng)目收取一定比例的履約保證金，有利于促進(jìn)乙方按照合同約定履約，有利于在合同執(zhí)行糾紛處理，有利于提高合同的可控性。在“一簽三年”項(xiàng)目單一來源談判過程中，有供應(yīng)商強(qiáng)勢(shì)提出降低履約保證金收取比例并提高首付款比例的要求，一度使談判陷入僵局，各方通力協(xié)調(diào)才得以順利解決。如何統(tǒng)籌兼顧履約保證金繳納比例、合同付款比例、市場(chǎng)情況、供應(yīng)商經(jīng)濟(jì)承受力及履約管理之間的關(guān)系，如何科學(xué)、合理設(shè)定有關(guān)條款，采購中心仍需繼續(xù)探索。

（作者單位：中國人民銀行集中采購中心履約管理處）

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