【走進(jìn)GPA（3）】GPA的前世今生（下）

宋雅琴

烏拉圭回合時(shí)期

GPA1979生效并運(yùn)行之后，成員方進(jìn)一步談判的著力點(diǎn)在于擴(kuò)大政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放程度以及強(qiáng)化條約的法律效力。GPA的首次修改于1988年2月14日生效。在烏拉圭回合談判后期，GPA1979的締約方開(kāi)始進(jìn)行新的政府采購(gòu)協(xié)議談判，并于1993年12月15日結(jié)束談判。此次修改的協(xié)定于1994年4月15日在馬拉喀什簽署，并于1996年1月1日正式生效，即GPA1994。1994年版的GPA由兩部分組成：第一部分是序言和正文。序言闡述了各締約方締結(jié)GPA的原由及該協(xié)定擬達(dá)到的基本目標(biāo)，正文部分由24個(gè)條款組成，分別從GPA的適用范圍、國(guó)民待遇、非歧視待遇、招標(biāo)和決標(biāo)程序、質(zhì)疑程序等方面作了規(guī)定。第二部分是4個(gè)附錄，是各締約方承諾開(kāi)放的政府采購(gòu)市場(chǎng)的清單、發(fā)布政府采購(gòu)信息刊物的清單等附屬文件。GPA1994重申了政府采購(gòu)領(lǐng)域的國(guó)民待遇原則和非歧視原則的同時(shí)，在適用范圍上取得了突破性進(jìn)展：將采購(gòu)對(duì)象從貨物擴(kuò)展至服務(wù)和工程；將采購(gòu)實(shí)體的范圍從中央政府實(shí)體擴(kuò)展至次中央政府實(shí)體和“其他受政府控制和影響的實(shí)體”（主要是公用企業(yè)），從而極大地?cái)U(kuò)展了政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放范圍。此外，GPA在招標(biāo)程序、補(bǔ)償交易的禁止以及救濟(jì)程序和爭(zhēng)端解決程序等方面也更趨完善。

在烏拉圭回合談判期間，印度等發(fā)展中國(guó)家曾指出，只有將政府采購(gòu)談判歸入多邊談判機(jī)制，才能夠促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的廣泛參與。但是，GPA的現(xiàn)有成員方認(rèn)為，烏拉圭回合談判自身具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，一旦烏拉圭回合一攬子談判最后無(wú)法達(dá)成共識(shí)，將導(dǎo)致GPA的談判努力成果也付之東流。因此，現(xiàn)有成員方堅(jiān)持在GPA的非正式工作組下進(jìn)行談判，這意味著非GPA成員方在談判中幾乎沒(méi)有任何主動(dòng)性。這樣，GPA吸收發(fā)展中國(guó)家廣泛參與的機(jī)會(huì)再次落空。

烏拉圭回合談判時(shí)期，互惠原則在政府采購(gòu)領(lǐng)域談判的地位得到了鞏固和加強(qiáng)。原則上，互惠原則指的是采購(gòu)實(shí)體部門和采購(gòu)對(duì)象之間的互惠，只要談判雙方的主體和對(duì)象開(kāi)放范圍大致相當(dāng)，就是可以接受的互惠安排。至烏拉圭回合談判，歐共體和美國(guó)由于無(wú)法在實(shí)體和對(duì)象的互惠開(kāi)放問(wèn)題上取得一致，便創(chuàng)新的提出了“商機(jī)互惠”的概念，即只要雙方進(jìn)入對(duì)方政府采購(gòu)市場(chǎng)的商機(jī)大致相當(dāng)，就是可以接受的互惠安排。這種互惠模式需要建立在精細(xì)的市場(chǎng)開(kāi)放程度、市場(chǎng)進(jìn)入能力的評(píng)估上，當(dāng)時(shí)歐共體和美國(guó)共同委托了德勤會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)雙方的政府采購(gòu)市場(chǎng)給與對(duì)方的商業(yè)機(jī)會(huì)進(jìn)行了評(píng)估，從而為“錙銖必較”的談判提供了基準(zhǔn)。歐美在市場(chǎng)開(kāi)放問(wèn)題上取得共識(shí)之后，整個(gè)GPA的談判進(jìn)程迅速加快并在烏拉圭回合談判結(jié)束之前基本完成。歐美兩大主導(dǎo)成員方對(duì)互惠如此關(guān)注，決定了“發(fā)展中國(guó)家特殊和差別待遇”這種制度構(gòu)想是很難實(shí)現(xiàn)的，事實(shí)也證明了這一點(diǎn)，在烏拉圭回合談判期間，最為積極投入談判的發(fā)展中國(guó)家韓國(guó)加入GPA的第一次嘗試以失敗而告終，韓國(guó)在談判過(guò)程中所主張的發(fā)展中國(guó)家的特殊待遇被全部否決。

多哈回合時(shí)期

烏拉圭回合之后，政府采購(gòu)領(lǐng)域在WTO框架下的發(fā)展分3條線路展開(kāi)。一是根據(jù)GPA1994第24條的規(guī)定，進(jìn)行定期談判，以完善協(xié)議文本、擴(kuò)大協(xié)議涵蓋范圍以及進(jìn)一步消除歧視性措施。二是根據(jù)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（簡(jiǎn)稱GATS）第8條的規(guī)定，對(duì)服務(wù)領(lǐng)域的政府采購(gòu)展開(kāi)多邊談判。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家還轉(zhuǎn)變策略，放棄GPA全面多邊化的努力，轉(zhuǎn)而在WTO體系內(nèi)部推動(dòng)政府采購(gòu)?fù)该鞫攘x務(wù)的多邊化。其中，GPA框架內(nèi)的談判一直在政府采購(gòu)委員會(huì)的主持下悄無(wú)聲息地進(jìn)行，GATS框架下的談判始終沒(méi)有取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，而政府采購(gòu)?fù)该鞫鹊恼勁袆t一度成為政府采購(gòu)的主要議題。

在1996年WTO第1屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議新加坡會(huì)議期間，歐盟、美國(guó)、加拿大、日本等4個(gè)主要發(fā)達(dá)國(guó)家（組織）提出了多邊投資框架協(xié)議、多邊競(jìng)爭(zhēng)政策、貿(mào)易便利化以及政府采購(gòu)?fù)该鞫?個(gè)新議題，稱為“新加坡議題”。在政府采購(gòu)?fù)该鞫茸h題上，新加坡會(huì)議建立了工作組對(duì)政府采購(gòu)行為的透明度進(jìn)行研究，以求在此基礎(chǔ)上提出《政府采購(gòu)?fù)该鞫葏f(xié)議》，從而將政府采購(gòu)?fù)该鞫茸h題在WTO體系內(nèi)多邊化。2001年11月多哈部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，WTO成員一致決定將新加坡議題列入工作計(jì)劃，但同時(shí)決議明確指出，必須經(jīng)第5屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議明確的協(xié)商一致方式同意，才可進(jìn)行關(guān)于新加坡議題的談判。在談判的目標(biāo)上，“多哈宣言”為新加坡議題規(guī)定的目標(biāo)是就談判問(wèn)題的重要性、啟動(dòng)談判的時(shí)間以及有關(guān)談判的方式作出決定，不涉及談判日程和具體內(nèi)容。根據(jù)“多哈宣言”的時(shí)間表，2003年政府采購(gòu)?fù)该鞫裙ぷ鹘M完成談判模式的制定并交第5屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議簽發(fā)，若在第5屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上明確達(dá)成一致則啟動(dòng)談判；至2005年1月底之前，各成員方應(yīng)結(jié)束加入政府采購(gòu)?fù)该鞫葏f(xié)議的談判。

新加坡議題以進(jìn)一步推動(dòng)全球貿(mào)易自由化為主旨，但實(shí)際推敲起來(lái)，這4個(gè)議題導(dǎo)致的實(shí)際結(jié)果是縮小發(fā)展中國(guó)家的貿(mào)易政策空間、增加發(fā)展中國(guó)家的行政負(fù)擔(dān)、削弱發(fā)展中國(guó)家的出口競(jìng)爭(zhēng)力。多哈回合以“發(fā)展回合”的面貌出現(xiàn)，而新加坡議題便是發(fā)達(dá)國(guó)家同意“發(fā)展回合”議程的籌碼。發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)政府采購(gòu)?fù)该鞫鹊囊鈭D是很明顯的：盡管初期的談判可能限制在透明度的范疇內(nèi)，但這僅僅是發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)政府采購(gòu)貿(mào)易自由化的準(zhǔn)備階段和過(guò)渡階段，一旦具有約束力的透明度協(xié)議得以制定，那么GPA就邁出了多邊化的第一步，談判議題將不可避免的擴(kuò)張至市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，最后導(dǎo)致GPA的諸邊協(xié)議性質(zhì)改變，加入GPA變?yōu)橐环N義務(wù)而不再是目前自愿選擇的結(jié)果。歐盟委員會(huì)在日內(nèi)瓦準(zhǔn)備新加坡部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議時(shí)提交的一份書面文件清楚地表達(dá)了這一意圖：“歐盟委員會(huì)支持部長(zhǎng)們采取決定…這將對(duì)方式和途徑予以定義…以減少和消除所有WTO成員的國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)措施對(duì)貿(mào)易的扭曲影響”。歐盟本身在政府采購(gòu)?fù)该鞫葏f(xié)議的草擬過(guò)程中發(fā)揮了核心的影響，在政府采購(gòu)?fù)该鞫裙ぷ鹘M第17次會(huì)議上，歐盟提交了《政府采購(gòu)?fù)该鞫鹊姆e極作用及實(shí)施方案》。作為歐盟觀點(diǎn)的補(bǔ)充，美國(guó)和日本則主張更加嚴(yán)格、更加寬泛地適用透明度原則。

面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的積極表態(tài)，經(jīng)歷了烏拉圭回合慘痛經(jīng)歷的發(fā)展中國(guó)家表示了強(qiáng)烈的反對(duì)。發(fā)展中國(guó)家指出，發(fā)達(dá)國(guó)家提出的政府采購(gòu)?fù)该鞫嚷肪€圖超出了透明度議題的范圍，也超出了發(fā)展中國(guó)家的承受能力。具體表現(xiàn)在：（1）在采購(gòu)實(shí)體上，發(fā)達(dá)國(guó)家要求將中央政府、次中央政府以及公用事業(yè)等實(shí)體全部納入透明度協(xié)議的范疇，而發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為將非中央政府實(shí)體納入透明度協(xié)議的范圍內(nèi)將給發(fā)展中國(guó)家造成過(guò)于沉重的負(fù)擔(dān)，而將獲得政府特許的實(shí)體也納入政府采購(gòu)?fù)该鞫鹊姆懂爟?nèi)，與發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)采購(gòu)制度不符；（2）在采購(gòu)范圍上，發(fā)達(dá)國(guó)家要求貨物、服務(wù)、工程全部納入透明度議題下，發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為，服務(wù)采購(gòu)沒(méi)有必要列入；（3）發(fā)達(dá)國(guó)家要求透明度協(xié)議也適用于國(guó)內(nèi)審查機(jī)制以及WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，而發(fā)展中國(guó)家則堅(jiān)持這兩種機(jī)制只適用于涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入的問(wèn)題，不應(yīng)出現(xiàn)在透明度協(xié)議的討論中。此外，關(guān)于透明度協(xié)議的約束力也存在重大分歧，發(fā)達(dá)國(guó)家主張?jiān)搮f(xié)議應(yīng)為WTO體系下的約束性規(guī)則，而發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為這一協(xié)議應(yīng)該是指導(dǎo)性規(guī)則，不應(yīng)具有強(qiáng)制約束力。可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在政府采購(gòu)?fù)该鞫葐?wèn)題上的分歧幾乎是無(wú)法彌合的。最終，由于發(fā)達(dá)國(guó)家在WTO的執(zhí)行問(wèn)題、發(fā)展中國(guó)家的特殊與差別待遇、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)與公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入等議題上沒(méi)有做出實(shí)質(zhì)性讓步，以印度為首的部分發(fā)展中國(guó)家聯(lián)合抵制了政府采購(gòu)?fù)该鞫茸h題。2004年8月WTO在日內(nèi)瓦就多哈回合談判達(dá)成框架性協(xié)議，協(xié)議包括了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)貿(mào)易、發(fā)展問(wèn)題和貿(mào)易便利化5方面內(nèi)容，新加坡議題被拆分，除了貿(mào)易便利化以外，政府采購(gòu)?fù)该鞫?、?jìng)爭(zhēng)、投資3個(gè)議題被暫時(shí)擱置。GPA試圖擴(kuò)展涵蓋更多“領(lǐng)地”的努力也以失敗而告終。

GPA2006

隨著GATS下關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的政府采購(gòu)談判和政府采購(gòu)?fù)该鞫葏f(xié)議的談判相繼偃旗息鼓，3條線路中碩果僅存的是對(duì)GPA現(xiàn)有文本的修訂工作。2006年12月8日，WTO政府采購(gòu)委員會(huì)有條件的通過(guò)了GPA1994的全面修訂文本（協(xié)議的正式生效尚待協(xié)議涵蓋范圍的談判取得最終結(jié)果），這是GPA誕生以來(lái)的再次重大修改。從此，現(xiàn)有成員方關(guān)于涵蓋范圍的談判以及新成員方加入GPA的談判均依據(jù)新版GPA，即GPA2006。

GPA2006盡管在文本面貌上做出了重大的調(diào)整，但是在實(shí)質(zhì)規(guī)則方面并沒(méi)有革命性進(jìn)展。有關(guān)專家指出，GPA2006在3個(gè)方面有所改進(jìn)。一是按照采購(gòu)的實(shí)際流程改造GPA文本，使之更易理解和適用，換言之，GPA2006對(duì)原有的條文重新進(jìn)行了排列組合而已。二是吸收政府采購(gòu)技術(shù)的最新發(fā)展成果，最引人注目的是系統(tǒng)的引入了電子采購(gòu)工具，此外，在采購(gòu)方式上給與各成員方根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況選擇采購(gòu)方式的靈活性。三是明晰發(fā)展中國(guó)家的特殊待遇，吸引發(fā)展中國(guó)家加入?yún)f(xié)議，然而，遺憾的是，相關(guān)條款仍然沒(méi)有對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)成強(qiáng)制性義務(wù)，所有優(yōu)惠待遇的實(shí)現(xiàn)都取決于具體的談判結(jié)果。（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）