【走進GPA（2）】GPA的前世今生（上）

宋雅琴

WTO《政府采購協(xié)議》（GovernmentprocurementAgreement，簡稱“GPA”）誕生于關稅及貿易總協(xié)定（WTO的前身，簡稱“GATT”）東京回合談判期間，在GATT烏拉圭回合談判期間基本得以完善，在WTO多哈回合期間再次修訂。梳理GPA的發(fā)展歷程，有助于更好地理解和把握GPA的實質。

ITO時期至GATT1947時期

美國是最早提出將政府采購納入國際貿易一體化進程的國家。早在籌劃建立國際貿易組織

（InternationalTradeOrganization，以下簡稱“ITO”）時期，美國就提出政府采購基于其龐大的市場規(guī)模應被納入到無條件最惠國待遇原則和國民待遇原則之下。在美國提交的ITO憲章草案中，分別在第8條和第9條明確規(guī)定了最惠國待遇和國民待遇應適用于政府采購。這是美國當時對外貿易實力的體現(xiàn)，也反映了當時的民主黨政府對于推進貿易自由化的決心。然而由于當時的主要參與國無法就如何規(guī)制政府采購達成一致，這一構想最終無疾而終。ITO談判的最終結果《哈瓦那憲章》在最惠國待遇條款中沒有提及政府采購，在國民待遇條款中則明確排除政府采購。這一結果為后來的GATT1947所繼承。GATT1947第3條第8款規(guī)定：“本條的規(guī)定不適用于有關政府機構采購供政府公用、非商業(yè)轉售或非用以生產(chǎn)供商業(yè)銷售的物品的管理法令、條例或規(guī)定；本條的規(guī)定不妨礙對國內生產(chǎn)者給予特殊的補貼，包括從按本條規(guī)定征收國內稅費所得收入中以及通過政府購買國內產(chǎn)品的辦法，向國內生產(chǎn)者給予補貼。”也就是說，GATT1947允許歧視性的政府采購構成國民待遇原則的例外。

此外，由于GATT1947第1條規(guī)定最惠國待遇時，將第3條第2款和第4款所述事項列為使用最惠國待遇的范圍，可以推定歧視性政府采購也構成最惠國待遇的例外。至此，美國首次嘗試推進政府采購貿易自由化的努力宣告失敗。

此后，政府采購一度成為貿易自由化進程中的一方孤島，各種歧視性的貿易保護措施充斥著GATT締約方的國內政府采購法律。直到政府采購導致的貿易摩擦引起了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（簡稱“OECD”）的注意，政府采購議題才重新回到貿易談判桌上。

OECD討論時期

隨著政府采購的貿易壁壘作用日益顯著，一些工業(yè)化國家強烈要求打破政府采購這一貿易壁壘，從而開拓本國的海外市場，解決日益顯著的貿易失衡問題。在這一輪政府采購貿易自由化的推動過程中，美國再次扮演了發(fā)動機的角色。然而，與ITO時期不同，隨著美國國內經(jīng)濟形勢的惡化和政黨更替，美國對待政府采購貿易自由化的態(tài)度也發(fā)生了扭轉，從貿易自由化的推動者轉變?yōu)槠缫曅圆少彽闹С终摺?962年，美國開始出現(xiàn)嚴重的國際收支失衡，國內赤字達到40億美元。為了擺脫國內財政危機，美國政府提高了國防采購中給予本國公司的優(yōu)惠幅度，從6%提高至50%，這意味著只要國內公司報價高于外國公司報價的幅度不超過50%，國防采購合同就應授予本國公司。如此，外國公司基本喪失了競爭美國數(shù)額龐大的國防采購合同的機會。為此，英國和比利時在歐共體貿易委員會中要求與美國就這一問題進行磋商，從而拉開了關于制定政府采購國際公共規(guī)則的序幕。

1963年，OECD開始收集各成員國政府采購方面的實體性和程序性規(guī)則，并于1966年做出結論：在實體上，所有國家都在政府采購中給予本國公司不同程度的優(yōu)惠；在程序上，各國的采購程序和做法有所差異，需要建立一套統(tǒng)一的政府采購程序性規(guī)范，以作為市場一體化的制度前提。1964年，OECD成立工作組，就政府采購的程序統(tǒng)一化問題進行討論。在這一過程中，美國試圖將討論局限在其具有強大競爭力的電力設備上，但這一提議導致各國之間缺乏討價還價的空間。后來，談判還是擴展到了其他領域，從而能夠實現(xiàn)國家間的互惠。在程序性問題上，美國一度主張完全采用公開招標，禁止其他一切采購方式，經(jīng)過各國之間的辯論，最終公開招標被確立為政府采購的主要方式，選擇性招標和單一來源采購等其他形式只有在滿足特定條件的前提下才能夠適用。1973年，OECD成員國擬定起草一份有關政府采購的國際規(guī)則，希望能以此初步確定政府采購中的非歧視原則、采購金額標準、采購對象的適用范圍、公平競爭和公開透明的采購程序等問題，并試圖啟動成員方之間市場開放的談判。至1975年，在程序性規(guī)則問題上取得了一定的進展，但是在具體開放范圍上則始終未能取得突破。此時，GATT東京回合談判已經(jīng)啟動，隨著非關稅壁壘對國際貿易的阻礙日益顯著，東京回合首次把非關稅壁壘作為正式的談判議題，這其中就包括了政府采購。于是，OECD將相關成果移交至GATT準備進入多邊談判，從而催生了東京回合的GPA的誕生。

東京回合時期

1979年4月12日，在GATT東京回合談判上，GPA的首個版本GPA1979簽署，并于1981年1月1日正式生效，該協(xié)議為諸邊協(xié)議，由GATT各締約國在自愿的基礎上簽署，通過相互談判確定政府采購開放的程度。GPA1979要求在政府采購領域中適用國民待遇原則，并要求建立透明的政府采購程序規(guī)則，以保障外國供應商能享受到公平的待遇。盡管GPA1979的適用范圍僅及于中央級采購實體的貨物采購行為，而且相關的解決政府采購爭端的機制也沒有建立起來，但是，GPA1979首次將政府采購納入到國際法制規(guī)則的軌道，從而為政府采購國際法制發(fā)展奠定了理論和實踐基礎。

東京回合原本可以成為將政府采購議題納入多邊談判框架中的契機。當時，正是構建“新國際經(jīng)濟秩序”呼聲高漲的年代，77國集團代表發(fā)展中國家的發(fā)展需求，在多邊貿易體制內為發(fā)展中國家爭取到了特殊和優(yōu)惠待遇。在政府采購領域，許多發(fā)展中國家也參與到政府采購議題的討論和磋商過程中，這是GPA的發(fā)展過程中發(fā)展中國家的參與熱情最為高漲的一段時期。當時，發(fā)展中國家認為將政府采購納入GATT將有助于開拓發(fā)展中國家進入發(fā)達國家政府采購市場的空間，而且GATT中已經(jīng)建立起來的特殊和差別待遇原則移植至政府采購領域之后也同樣會使他們受益。然而，發(fā)展中國家的熱情很快被現(xiàn)實潑上了冷水。盡管發(fā)展中國家爭取到了GPA文本上對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇，但在涉及具體開放范圍的談判時，發(fā)展中國家卻被擋在了GPA的大門外。一方面，GPA確立了較高的采購門檻價，發(fā)展中國家對于高于此門檻價的采購合同基本沒有競爭能力；另一方面，發(fā)達國家對發(fā)展中國家的報價基本上不感興趣。結果，在參與談判的諸多發(fā)展中國家中，只有中國香港和新加坡最終加入了GPA，而印度、韓國、尼日利亞和牙買加等國均被擋在門外。（作者單位：清華大學公共管理學院）