揭去偽政府購買服務(wù)的“遮羞布”

【陽光時評】

編者按：近年來，由于地方政府融資平臺被剝離政府融資功能，一些地方政府為了穩(wěn)增長促投資，加快上馬項目，采用假的政府購買服務(wù)形式進行項目變相融資，即將政府工程包裝成政府購買服務(wù)項目，通過委托代建等方式，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，隱形增加了地方政府債務(wù)。

針對上述現(xiàn)象，財政部日前出臺《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），著力規(guī)范政府購買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為。這也是繼近期財政部會同發(fā)展改革委等部門對政府和社會資本合作（PPP）、政府投資基金等行為提出明確要求后，有關(guān)部門針對地方政府違法違規(guī)融資行為進行嚴格規(guī)范又一記“重拳”。為使讀者更好地理解該文件的精神及要求，我報第一時間約請相關(guān)專家對此進行解讀。

揭去偽政府購買服務(wù)的“遮羞布”

——評《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》

■ 李德華 楊海靜

6月2日是一個周五，財政部緊急發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》》（財預(yù)〔2017〕87號，以下簡稱“87號文”）。一石千浪，幾家歡喜幾家憂，業(yè)界熱議，沸騰了朋友圈。

文件背景：

魔高一尺 道高一丈

項目投融資路徑是困擾各級地方政府及其實施部門的首要問題。按傳統(tǒng)的財政投資模式，預(yù)算有限。按發(fā)改委等部門的特許經(jīng)營程序，或按財政部門的PPP程序，條件較高，難以擠入；程序復(fù)雜，監(jiān)管嚴苛。于是，某些地方政府靈光一閃，另辟蹊徑，看準了政府購買服務(wù)的簡便快捷。政府開個常務(wù)會，會議紀要一簽發(fā)，事情就這么定了。項目啟動，一時間鐵路、公路、機場，工程、貨物、服務(wù)均穿上了政府購買服務(wù)的華麗外衣，搖身一變?yōu)榧娱L版的BT。此舉使中央屢出利劍規(guī)范地方政府舉債融資行為落空。被濫用的政府購買服務(wù)，背后暗藏了極為兇險的財政金融風(fēng)險。

于是，財政部在上周五緊急發(fā)文，叫停各類偽政府購買服務(wù)，要求各地全面摸底排查，限期整改。87號文是財政部對各地以政府購買服務(wù)之名行融資舉債之實的亂象做出的迅速反應(yīng)。

法理基礎(chǔ)：

工程、貨物與服務(wù)的界限

購買服務(wù)的亂象反映出地方政府和實務(wù)界對工程、貨物與服務(wù)這組基本概念認識不清。只有理論上的邊界厘清了，立法上的規(guī)范明確了，方可避免有意或無意地穿錯褲子，進錯家門。

《政府購買服務(wù)管理辦法》（財綜[2014]96號）明確政府購買的“服務(wù)”是指“政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項”，具體包括基本公共服務(wù)、社會管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項以及其他適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項。

招標投標法及其實施條例所指的服務(wù)是指與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，即為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。這里的“服務(wù)”是“工程”這一大概念下的服務(wù)內(nèi)容。而政府采購法及其實施條例中的服務(wù)是貨物和工程并列的一個概念，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。

由于實踐中工程、貨物常常與服務(wù)密不可分，比如貨物有安裝、調(diào)試、技術(shù)指導(dǎo)、運營維護等服務(wù)，工程尤其是運營類項目除了施工之外，也有保修、運營、維護等服務(wù)內(nèi)容。甚而有人將“施工行為”也寬泛理解為一種“服務(wù)”。

政府購買服務(wù)的正確適用，要求我們一定要堅守工程、貨物、服務(wù)的劃分原則。工程，具有固定性、物化性、有形性的基本特點，服務(wù)則具有無形性、不可存儲性、產(chǎn)銷的同時性等特點。不得以服務(wù)以小綁大打包工程，將工程異化為服務(wù)，否則就動搖了制度設(shè)計的基礎(chǔ)。以政府購買服務(wù)之名行項目融資之實，問題出在用“公共服務(wù)”偷換了“工程服務(wù)”（甚至是“工程”）的概念，也混淆了“項目融資行為”與“公共服務(wù)融資行為”的概念，該“創(chuàng)新”的本質(zhì)是以合法形式掩蓋非法目的。于87號文明確政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)嚴格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項，重點是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目。

制度格局：

項目投融資的三駕馬車

直接使用財政資金的政府投資工程、基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營以及PPP構(gòu)成了項目投融資的三駕馬車。

（一）政府投資工程依法適用招標投標法

政府建設(shè)工程項目確需直接使用財政資金的，仍應(yīng)當(dāng)按照傳統(tǒng)的采購模式，依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規(guī)范實施。其核心要件是滿足招標條件中的“落實資金來源”，避免形成BT等名為政府投資實為墊資的形式。87號文重申了這一點。

（二）不動基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的奶酪

能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域采取特許經(jīng)營模式的，發(fā)改、財政等有關(guān)部門各司其職，并在部門協(xié)調(diào)機制之下開展特許經(jīng)營項目實施和監(jiān)督管理工作。在路徑問題上，國家部委與地方政府關(guān)注的焦點不同。地方政府最關(guān)心的是能否融到資金，對于用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營模式還是PPP模式的黃貓黑貓問題不是特別關(guān)心。國家部委則不同，囿于發(fā)改、財政等部門在項目投融資方面的職責(zé)劃分與立法格局，且基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營與PPP的立法格局尚未塵埃落定，財政部門不能也不宜正面、直接涉及基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營體系的有關(guān)規(guī)則。87號文對基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營問題即持回避態(tài)度。

（三）大力推動真的PPP

87號文對PPP項目是個利好消息。87號文配合PPP相關(guān)系列規(guī)章與規(guī)范性文件，必然去偽存真，將大量項目推向PPP融資途徑。

強調(diào)PPP項目的規(guī)范化實施，確保緊緊依靠物有所值評價和財政承受能力評價這兩個抓手，避免違規(guī)舉債融資，形成新的不可控的政府負債，是87號文的潛在目的之一。

禁止濫用：

政府購買服務(wù)不是不能做

87號文明確要嚴格按照規(guī)定范圍實施政府購買服務(wù)?？茖W(xué)制定并適時完善分級分部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，增強指導(dǎo)性目錄的約束力。對暫時未納入指導(dǎo)性目錄又確需購買的服務(wù)事項，應(yīng)當(dāng)報財政部門審核備案后調(diào)整實施。關(guān)于政府購買服務(wù)目錄的制定，87號文不是第一次提。早在《政府購買服務(wù)管理辦法》中，即明確“各級財政部門負責(zé)制定本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。”隨著87號文的發(fā)布，配合堵漏的各級政府購買服務(wù)完備目錄預(yù)計會很快出臺。PPP項目、政府購買服務(wù)項目采取目錄清單的監(jiān)管模式是大勢所趨。

堵疏結(jié)合，綜合防治

新預(yù)算法、國發(fā)〔2014〕43號、財預(yù)〔2017〕50號、財預(yù)〔2017〕62號、財預(yù)〔2017〕87號等一系列文件的相繼出臺，表達了中央政府全面堵住地方政府及其部門違規(guī)舉債、變相融資、回購擔(dān)保、表外融資等各種花式地方政府債務(wù)，疏導(dǎo)地方政府以規(guī)范化方式形成政府債務(wù)的決心。

前述系列文件與其他領(lǐng)域法律共同構(gòu)建的體系仍然意在確保三駕馬車順利前行。而87號文對三駕馬車的態(tài)度分別是一靜、一避和一動，并通過目錄加特批的方式禁止濫用政府購買服務(wù)，其終極目的是服務(wù)于大力推動PPP模式這一近、中期政策。

（作者單位：天津城建大學(xué)、天津工業(yè)大學(xué)）

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