在“桌面”上真正強化政采預(yù)算約束力

【地方經(jīng)驗】

在“桌面”上真正強化政采預(yù)算約束力

——江蘇無錫市再造政府采購預(yù)算管理系統(tǒng)，實現(xiàn)“預(yù)算控制計劃、計劃控制采購、采購結(jié)果控制支付”綜述

■ 朱鳴菲

經(jīng)過艱難探索與精心打造，在江蘇省無錫市，從提出至今已開展三年多的政府采購預(yù)算管理系統(tǒng)改革終見成效，這一系統(tǒng)不再處于信息孤島，而是成了一個“上接預(yù)算編制及指標(biāo)管理系統(tǒng)、下連國庫集中支付系統(tǒng)、外連政府采購電子交易系統(tǒng)”的一體化政府采購預(yù)算管理系統(tǒng)。此舉加強了政府采購業(yè)務(wù)管理與資金管理的聯(lián)動，簡化了行政事業(yè)單位政府采購預(yù)算執(zhí)行流程，提高了政府采購管理效率。

2014年，無錫市提出了對“政府采購預(yù)算管理系統(tǒng)”納入財政一體化系統(tǒng)進行改造的改革方案，以此優(yōu)化政府采購資金管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的有機銜接。

目前，改革優(yōu)化后的政府采購全過程預(yù)算管理涉及五個環(huán)節(jié)，包括：采購預(yù)算編制與指標(biāo)管理、采購計劃申報批復(fù)、采購合同登記管理、政府采購資金支付、采購項目結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)項。通過“預(yù)算控制計劃、計劃控制采購、采購結(jié)果控制支付”的環(huán)環(huán)相扣的控制措施，杜絕了單位應(yīng)采未采、隨意采購、規(guī)避采購等現(xiàn)象，不斷強化了政府采購預(yù)算約束力。

同步編制政府采購預(yù)算，實現(xiàn)計劃與預(yù)算相銜接。2014年，按照全口徑預(yù)算管理的要求，無錫市制定了無錫市本級預(yù)算改革方案，提出了強化政府采購預(yù)算對政府采購過程的約束作用，實行政府采購預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行掛鉤。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，按照“總體規(guī)劃、同步編制”的原則，要求部門預(yù)算單位對下預(yù)算年度的工作進行全面詳細的預(yù)期性安排，結(jié)合行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)定和本單位固定資產(chǎn)使用情況等，與部門預(yù)算同步編制政府采購預(yù)算，并對照政府集中采購目錄政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，編細編實政府采購預(yù)算，提高政府采購預(yù)算的可執(zhí)行性，杜絕缺編漏編現(xiàn)象。

在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制政府采購預(yù)算調(diào)整程序，財政部門在明確細化流程的同時，賦予一級預(yù)算單位管理事權(quán)，強化一級預(yù)算單位對所屬二級預(yù)算單位的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用。根據(jù)資金管理相關(guān)規(guī)定，在明確責(zé)任的前提下賦予一級預(yù)算單位指標(biāo)調(diào)整的權(quán)限，由預(yù)算單位發(fā)起調(diào)整申請，經(jīng)財政主管業(yè)務(wù)處室審核同意后給予調(diào)整。

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，區(qū)分預(yù)算不同性質(zhì)，進行政府采購預(yù)算執(zhí)行管理。以此全面打通政府采購計劃與政府采購預(yù)算的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實現(xiàn)了無預(yù)算不采購。對于運轉(zhuǎn)類支出，由單位測算全年政府采購預(yù)算總額，形成運轉(zhuǎn)類政府采購指標(biāo)總量，實行總量控制，政府采購計劃直接與公用經(jīng)費中的政府采購指標(biāo)總量掛鉤；對于專項類支出，于年初逐項確定政府采購項目預(yù)算，形成專項資金政府采購指標(biāo)，實行分項控制，由一級預(yù)算單位下達專項資金指標(biāo)時再形成政府采購指標(biāo)明細，政府采購計劃需勾選相應(yīng)明細指標(biāo)。

業(yè)務(wù)管理融入計劃管理，風(fēng)險管控與效率提升并進。作為財政業(yè)務(wù)應(yīng)用支撐平臺，在設(shè)計之初無錫市財政局就將構(gòu)建與業(yè)務(wù)管理相配合的財政局一體化系統(tǒng)作為指導(dǎo)理念，通過科學(xué)設(shè)置政府采購計劃表單的相關(guān)字段，將政府采購業(yè)務(wù)管理要素體現(xiàn)在政府采購計劃管理過程中。一是設(shè)置“采購組織形式”字段，規(guī)范采購人對集中采購及分散采購的選擇行為。系統(tǒng)通過將集中采購目錄內(nèi)的品目與“集中采購”組織形式相映射，防止采購人將應(yīng)當(dāng)集中采購的項目流入分散采購；通過將部門集中采購單位及其相關(guān)的部門集中采購品目與“部門集中采購”組織形式相映射，將屬于部門集中采購目錄內(nèi)的項目，自動匹配實施“部門集中采購”；對于政府集中采購目錄或部門集中采購目錄以外，但單項或批量預(yù)算達到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項目，由采購人自主選擇“集中采購”或“分散采購”組織形式，同時政府采購監(jiān)管部門在系統(tǒng)內(nèi)實時更新管理社會代理機構(gòu)名單，確保采購人選擇的社會代理機構(gòu)在市政府采購監(jiān)管部門備案管理。二是設(shè)置“協(xié)議供貨申請次數(shù)”字段，嚴(yán)格控制單位年內(nèi)多次零星采購辦公設(shè)備的行為。根據(jù)無錫市協(xié)議供貨管理政策，要求單位同類協(xié)議供貨品目的政府采購計劃原則上應(yīng)一次性申報，特殊情況不得超過2次，間隔不得少于半年，以此形成批量采購優(yōu)勢，達到合理控制協(xié)議供貨價格的效果。三是政府采購項目資金構(gòu)成設(shè)置“以后年度安排”選項，解決跨年度項目的政府采購計劃申報與支付難題。對于跨年度的政府采購項目，要求單位按照項目的總預(yù)算申報政府采購計劃，并于以后各年度財政部門下達預(yù)算后由單位做“以后年度安排指標(biāo)掛接”，確?？缒甓软椖空少徺Y金按照政府采購合同履行期限按期支付。

實施合同登記管理，簡化操作與加大職責(zé)并重。按照政務(wù)內(nèi)網(wǎng)與政務(wù)外網(wǎng)必須物理隔斷的要求，無錫市政府采購預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)與電子化政府采購系統(tǒng)分別架構(gòu)在政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和政務(wù)外網(wǎng)。一方面電子化政府采購系統(tǒng)需要政府采購預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中的政府采購計劃信息，另一方面政府采購預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)又需要電子化政府采購系統(tǒng)中的采購結(jié)果信息。為滿足全流程信息化管理的要求，無錫市財政局在政府采購預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中設(shè)置了計劃導(dǎo)出和合同導(dǎo)入功能，實現(xiàn)了將整個政府采購活動數(shù)據(jù)串聯(lián)起來。要求采購人在執(zhí)行完成政府采購流程、簽訂政府采購合同后，加強對采購合同的登記管理。政府采購預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)根據(jù)采購項目的不同采購形式設(shè)計了三種合同登記方式：一是省略定點采購品目（包括裝修工程、修繕工程、車輛加油服務(wù)、車輛維修和保養(yǎng)服務(wù)、機動車保險服務(wù)）的合同登記環(huán)節(jié)，申報政府采購計劃后，單位可直接在系統(tǒng)內(nèi)選擇中標(biāo)的定點采購供應(yīng)商進行支付；二是自動完成協(xié)議供貨類采購項目合同登記，凡通過無錫市電子化采購系統(tǒng)實施的采購項目，包括80萬元以下的物業(yè)管理服務(wù)等生成的政府采購證（即政府采購格式合同），由財政部門將電子化的政府采購證導(dǎo)入預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，自動生成各采購單位的合同登記信息；三是除以上兩種情況以外的，經(jīng)過政府采購招標(biāo)或非招標(biāo)方式采購的項目，在確定成交供應(yīng)商并簽訂政府采購合同后，由單位經(jīng)辦人錄入政府采購合同總額、分期付款信息、供應(yīng)商信息，由單位審核人審定。上述三種合同將全部納入單位合同信息庫進行登記管理，并作為采購資金支付的審核依據(jù)。實行政府采購合同登記管理，一方面有利于為財政部門規(guī)范政府采購資金支付提供數(shù)據(jù)來源，另一方面也促使單位采購部門及時向財務(wù)部門傳遞采購合同等結(jié)果信息，單位財務(wù)人員能夠全面掌握本單位各年度政府采購合同支付情況，便于其統(tǒng)籌安排單位的資金使用，為單位財務(wù)管理提供了便利。

規(guī)范政府采購資金支付，實現(xiàn)“非采不支”。在政府采購資金支付環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照財政資金管理要求，規(guī)范政府采購資金支付，控制政府采購資金支付風(fēng)險，要求單位在提出資金支付申請的同時須掛接本期需要支付的政府采購合同，通過政府采購合同與政府采購計劃的掛鉤，實現(xiàn)政府采購資金支付申請與政府采購計劃的掛鉤，杜絕了無政府采購計劃的資金支付行為。同時，進一步簡化政府采購資金支付流程，與政府采購合同登記管理方式相對應(yīng)，屬于定點采購品目的資金支付，由政府采購監(jiān)管部門將每期定點供應(yīng)商的銀行賬號等信息在預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中進行維護，單位通過勾選所需支付的定點采購計劃，直接對應(yīng)到相應(yīng)定點采購品目的定點供應(yīng)商，既實現(xiàn)了定點采購行為的資金支付監(jiān)管，又省略了單位的重復(fù)錄入工作。

結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)項，指標(biāo)管理更科學(xué)。年度內(nèi)，完成履約驗收的政府采購項目，且合同金額支付完畢后，由采購單位經(jīng)辦人啟動“項目結(jié)項”指令，該政府采購項目即進入終了結(jié)項程序，按照財政預(yù)算管理要求，屬于部門預(yù)算的，項目節(jié)約資金返回單位繼續(xù)使用，屬于專項資金的，項目節(jié)約資金由財政統(tǒng)一收回。同時，為了避免跨年度的政府采購項目節(jié)約資金長期凍結(jié)，提高財政資金的使用效率，系統(tǒng)專門設(shè)置了政府采購指標(biāo)返還功能，允許采購單位在完成政府采購執(zhí)行交易過程并登記合同總金額后，將采購計劃金額與合同總金額的差額部分，即政府采購指標(biāo)中結(jié)余資金部分提前釋放，實現(xiàn)了政府采購指標(biāo)的科學(xué)化管理。年度終了，對尚未完成全部采購活動或采購資金支付的，由單位提交“年度結(jié)轉(zhuǎn)”指令，系統(tǒng)將自動把該采購項目所對應(yīng)的政府采購計劃、政府采購合同信息、已支付的合同款項等信息一并結(jié)轉(zhuǎn)下一年度。結(jié)轉(zhuǎn)后的政府采購計劃仍延續(xù)使用原計劃編號，年初重新掛接政府采購指標(biāo)。年度結(jié)轉(zhuǎn)功能改變了以往手工清算年終結(jié)轉(zhuǎn)方式，也大大提高了財務(wù)工作效率。

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