準(zhǔn)確界定政府采購監(jiān)督管理范圍

【深化改革再出發(fā)】

編者按：2017年6月29日，《政府采購法》即將迎來她的第15個生日。經(jīng)過15年的理論探索、制度構(gòu)建和實(shí)踐升華，我國政府采購制度體系日臻完善，政府采購范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，有效規(guī)制了公共市場，在實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展政策目標(biāo)方面發(fā)揮了重大作用。與此同時，這項(xiàng)制度也面臨著市場變化、政府職能調(diào)整提出的新問題、新挑戰(zhàn)?！胺殴芊?、互聯(lián)網(wǎng)+、PPP、公共資源交易平臺建設(shè)……置身改革熱潮中的政府采購，將如何實(shí)現(xiàn)制度的自我完善和內(nèi)生增長？本報特邀請業(yè)界專家展開探討，以饗讀者。

準(zhǔn)確界定政府采購監(jiān)督管理范圍

■ 徐煥東

什么是政府采購？政府采購究竟包含哪些內(nèi)容和范圍？筆者所指的政府采購監(jiān)督管理，其對象與范圍是如何界定的？顯然，這是討論政府采購監(jiān)督管理體系與模式的首要問題。假如我們提出這樣的問題：政府工程采購是政府采購嗎？政府工程采購的監(jiān)督管理適用現(xiàn)行《政府采購法》嗎？如果不適用，原因是什么呢？國有企業(yè)的采購屬于政府采購嗎？目前究竟哪些采購行為才受政府采購制度約束？對大多數(shù)人而言，這些仍是比較模糊的概念，甚至政府采購領(lǐng)域的人員也不一定清楚。

概念不清楚，范圍不明確，必然導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)運(yùn)行和監(jiān)督管理中出現(xiàn)各種問題，導(dǎo)致監(jiān)督管理界限模糊，政府采購各方當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任不清，導(dǎo)致運(yùn)行機(jī)制和體制混亂。如天價采購現(xiàn)象，究竟是由采購人還是由采購機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)？同樣，2004 年所謂“中國政府采購第一案”中，一項(xiàng)政府資金采購項(xiàng)目——血液分析儀采購，在發(fā)生投訴糾紛后，供應(yīng)商究竟應(yīng)該向誰投訴？這個看似簡單的糾紛，卻出現(xiàn)無人管理的局面，正是政府采購監(jiān)督管理范圍不清的典型事例。

實(shí)際上，由于一些特殊原因，在我國界定政府采購的概念和范圍，不僅僅是單純的學(xué)術(shù)性問題，還受到管理體制中的部門因素包括部門獨(dú)立性、部門立場導(dǎo)致的認(rèn)知差別的影響。我國政府采購概念和范圍的形成，主要包含理論和制度兩個層面。一方面，由于政府采購制度化在我國起步較晚，理論探討并不十分深入，特別是在政府采購應(yīng)包括什么范圍，包含哪些程序、哪些過程等方面，沒有形成相對統(tǒng)一的意見；另一方面則與我國特殊的部門行政管理體制有關(guān)。我國政府采購的實(shí)踐是從工程招標(biāo)投標(biāo)起步的，在起步時就由相關(guān)部門主導(dǎo)，最后出現(xiàn)了《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩部法律，“兩法”的起草也主要由幾個不同部門各自主導(dǎo)（最后由人大常委通過）。不僅如此，為了起草和執(zhí)行方便，還直接融合了《合同法》等內(nèi)容，從而在法律層面造成政府采購概念和范圍的模糊。此外，《政府采購法》雖然就政府采購范圍作了規(guī)定，但規(guī)定比較模糊，加上是一種法律授權(quán)行政部門制訂的范圍，彈性十足，在實(shí)操中又加劇了政府采購內(nèi)容和范圍的不確定性。

為了更清楚地了解政府采購包含的內(nèi)容和范圍，便于今后的分析探討，筆者認(rèn)為，有必要梳理目前人們對政府采購概念、范圍理解的不同層面，具體可歸納為六類，然后說明筆者本人的觀點(diǎn)。

第一個層面：公共采購大概念

從理論上，或者說從西方經(jīng)濟(jì)理論看，人們把社會資金劃分為兩大部分，即私人資金和公共資金。因?yàn)楣操Y金通常由政府代為管理，所以也是政府掌握和管理的資金。由此也可以推出，社會的采購大體上也可以分為兩部分，一部分是私人（資金）采購，另一部分是公共（資金）采購。由于公共資金的采購主要由政府代管，所以也稱為政府采購。特別是在聯(lián)合國貿(mào)易法委員會頒布《貿(mào)易法委員會貨物、工程、服務(wù)采購示范法》和 WTO 中設(shè)置《政府采購協(xié)議》之后，公共采購基本由政府采購的名稱所代替。

如果按照“公共資金采購”這個大口徑，或者說廣義的政府采購概念來理解，那么，只要是非私人性質(zhì)企業(yè)、團(tuán)體組織或家庭、個人的采購，都應(yīng)當(dāng)屬于公共采購范疇。政府機(jī)關(guān)、公共性質(zhì)的社會團(tuán)體、事業(yè)單位，以及國有企業(yè)的公共資金，其采購都屬于這一范疇，政府有責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行管理。同時，由于我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會主義國家，社會經(jīng)濟(jì)體制不同于世界大多數(shù)國家，國家主要的產(chǎn)業(yè)如銀行業(yè)、大型石化企業(yè)、軍工企業(yè)等都以國有為主，這一范疇的國有資產(chǎn)及國有資金的采購數(shù)量巨大（目前并沒有這方面的具體數(shù)據(jù)），政府同樣應(yīng)參與其采購的管理，因而這些企業(yè)的采購行為同樣具有政府采購性質(zhì)。過去有不少人認(rèn)為，國有企業(yè)采購如果納入政府采購范疇，會導(dǎo)致其今后要進(jìn)入《政府采購協(xié)議》規(guī)范的范圍。須知國有企業(yè)的采購是否納入《政府采購協(xié)議》范圍，并不是談判國是否納入政府采購范圍的問題，而是自有 WTO 本身的規(guī)則。相反，國有企業(yè)的采購是否納入《政府采購協(xié)議》規(guī)范，可以通過提出對等條件等進(jìn)行適當(dāng)規(guī)避。

當(dāng)然，國有企業(yè)公共資金的采購有其復(fù)雜性，雖然性質(zhì)上是公共資金采購，但主要是以盈利為目的采購行為，需要按照市場的運(yùn)作進(jìn)行管理。如果政府對其施行監(jiān)督管理，可能會導(dǎo)致行政干預(yù)經(jīng)營，影響經(jīng)營效果。故筆者認(rèn)為，政府可以重點(diǎn)監(jiān)督管理國有企業(yè)公共資金消費(fèi)性的采購，如辦公樓建筑、辦公設(shè)備購置以及各種與生產(chǎn)環(huán)節(jié)沒有直接關(guān)系的工程、貨物和服務(wù)的采購。實(shí)際上，如果國有企業(yè)資金采購不納入法律規(guī)范軌道，企業(yè)中的各種高價采購、奢侈采購以及質(zhì)次價高現(xiàn)象很難避免，最終仍是“全民”的損失。因此，這里所說的國有企業(yè)公共采購，可以分為大概念和小概念兩種。大概念即只要是公共資金的采購，都屬于公共采購管理范圍；小概念是指除經(jīng)營性的國有資金外，國有企業(yè)中用于非生產(chǎn)經(jīng)營性的采購，應(yīng)該納入公共資金采購范圍，由政府統(tǒng)一監(jiān)督管理。

第二個層面：財政性資金采購概念

由于我國特殊的公有制體制，公共資金的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財政性資金，其構(gòu)成盤根錯節(jié)，十分復(fù)雜。因此，如果不承認(rèn)公共資金大概念的政府采購范圍，下一個層次的范圍就是政府財政性資金采購的范圍，即單純地指預(yù)算支出的采購資金。

多數(shù)人認(rèn)為，政府預(yù)算資金是政府采購的資金基礎(chǔ)。但其中又有很大不同。一種意見認(rèn)為，政府采購就是政府購買性支出的全部，只要是用政府財政資金進(jìn)行的采購，就是政府采購，都應(yīng)該依法納入政府采購監(jiān)管范圍。本文所指的財政性資金采購的概念，就是強(qiáng)調(diào)只要是政府財政性資金的采購，都屬于政府采購監(jiān)督管理范圍，只是采購數(shù)額大小不同，可以采取不同的管理方式。而另外一種意見認(rèn)為，在財政性資金進(jìn)行的采購內(nèi)，只有部分資金的采購納入政府采購監(jiān)督管理范圍。如目前我國實(shí)行的采購目錄制和限額標(biāo)準(zhǔn)制，即集中采購目錄以內(nèi)、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的部分，才納入政府采購監(jiān)督管理范圍。

第三個層面：財政性資金但不包含政府工程采購的政府采購概念

從理論上看，并不存在不包含政府工程采購的政府采購。世界上所有國家的政府采購，都包含貨物、工程、服務(wù)幾個方面。就我國而言，政府工程采購不僅是政府采購，而且是政府采購的主要部分。我國是以公有制為基礎(chǔ)的國家，基礎(chǔ)建設(shè)及其他政府行為，導(dǎo)致政府工程采購數(shù)量十分巨大。因此，只要是政府資金的采購，不管是貨物、服務(wù)還是工程，都屬于政府采購，都應(yīng)納入統(tǒng)一的政府采購監(jiān)督管理體系。但是，由于我國的部門管理體制特征，加上政府采購法律制度形成過程具有相當(dāng)?shù)奶厥庑院蛷?fù)雜性，我國政府采購是否包括政府工程采購仍然較為模糊。由于《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》“兩法”并存，“兩法”并沒有明確政府工程采購是否屬于政府采購。一方面，《政府采購法》規(guī)定，政府采購包含納入集中采購目錄以內(nèi)、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程、服務(wù)，其中明確包含工程，條件是或者在集中采購目錄以內(nèi)，或者在限額標(biāo)準(zhǔn)以上。而另一方面，《政府采購法》第四條規(guī)定，政府工程采購適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。這就導(dǎo)致實(shí)際操作過程中，政府工程采購只適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，基本上脫離了政府采購法律制度的約束。因而形成了第三個層次，即不包括政府工程采購的政府采購概念和范圍。

第四個層面：純粹民用、不包含軍事采購的政府采購概念

政府軍事采購顯然屬于政府采購的內(nèi)容，但軍事采購有其特殊性，一些國家如美國的軍事采購就有專門的法律規(guī)范。從我國法律設(shè)計來看，《政府采購法》附則規(guī)定，軍事采購由國家軍事委員會另行起草條例。雖然目前軍事采購條例尚未出臺，基本按現(xiàn)行法律執(zhí)行，但從某種意義上說，也可以不屬于“民用”意義上的政府采購法律約束范圍，其監(jiān)督管理也存在特殊性。

第五個層面：目前《政府采購法》所規(guī)定的、狹義的政府采購概念和范圍

按照以上四個層次的范圍，逐步遞減，形成此處要說明的最小層次、最小范圍和概念的政府采購。

《政府采購法》第二條規(guī)定，“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”這里法律劃定的政府采購范圍是：其一，采購人主體為政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體，不包括其他一切可能擁有公共資金的主體。其二，界定為使用財政性資金，是財政意義上的政府采購概念。其三，規(guī)定采購人主體使用財政資金采購的集中采購目錄以內(nèi)、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的部分。也就是說，非集中采購目錄以內(nèi)、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府財政性資金的采購，不屬于法定政府采購監(jiān)督管理范疇，或者說不是法律意義上的政府采購。其四，雖然該條明確政府采購包括工程采購，但在其后的第四條中卻進(jìn)一步規(guī)定，政府工程采購招標(biāo)投標(biāo)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，不受本法約束。因此，實(shí)際上《政府采購法》對政府采購的范圍又進(jìn)行了壓縮，形成了目前法律意義上的政府采購范圍。

值得注意的是，實(shí)踐中，人們對“納入集中采購目錄以內(nèi)”或“限額標(biāo)準(zhǔn)以上”的理解，存在很大差別。大部分地區(qū)將納入“集中采購目錄”與“限額標(biāo)準(zhǔn)以上”作為兩方面的內(nèi)容來理解。即“納入集中采購目錄”是一個限定條件，“限額標(biāo)準(zhǔn)以上”是另一個條件。也就是說，如果沒有納入集中采購目錄，但一次采購達(dá)到規(guī)定需要管理的標(biāo)準(zhǔn)以上的采購內(nèi)容，需要納入政府采購監(jiān)督管理。也有些地區(qū)將兩者作為必須同時滿足的條件，即第一條件是納入集中采購目錄，在限額標(biāo)準(zhǔn)以上為第二條件，兩者都是必要條件。這樣的情況如果成立，政府采購的范圍又會進(jìn)一步收縮。

第六個層面：政府采購過程范圍

此處需要界定的，既不是采購人主體，也不是采購資金性質(zhì)，而是另一個通常被人忽視卻又十分重要的內(nèi)容——采購過程范圍。政府采購是一個復(fù)雜過程，涉及許多環(huán)節(jié)，如采購需求確立、采購預(yù)算編制和審批、采購實(shí)施和執(zhí)行、采購結(jié)果評價與管理?；蛘哒f，完整的政府采購監(jiān)督管理，涉及采購什么、采購多少、為誰采購、為何采購等全方位的內(nèi)容。問題是，我們所要規(guī)范的政府采購，究竟應(yīng)包含哪些環(huán)節(jié)、哪些過程，同樣存在不同的看法。當(dāng)前，我國政府采購的法律規(guī)范更多側(cè)重于采購實(shí)施環(huán)節(jié)和過程，而較少涉及需求確立、預(yù)算管理以及結(jié)果評價等內(nèi)容。許多地方將政府采購納入公共資源交易平臺進(jìn)行管理，也多是只看重購買（即一些人認(rèn)為的交易）環(huán)節(jié)。

政府采購概念、環(huán)節(jié)、過程界定不同，其所涉及的范圍、主體和數(shù)量就大不相同。而政府采購概念和范圍等的不同界定，直接關(guān)系到政府采購監(jiān)督管理體系與模式的設(shè)計。如果從大概念、大范圍的政府采購出發(fā)，對涉及十萬億元、數(shù)十萬億元的政府（公共）資金的采購實(shí)現(xiàn)全方位、公開、透明、科學(xué)的監(jiān)督管理，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)意義和社會意義將不可估量。相反，目前我國每年一萬多億元的政府采購金額（只相當(dāng)于財政支出數(shù)額的百分之十幾），表明我國實(shí)際上有相當(dāng)部分的政府資金的采購并沒有納入政府采購法律規(guī)范范疇，其監(jiān)督管理的經(jīng)濟(jì)意義和社會經(jīng)濟(jì)政策功能意義也會大大削弱。

對政府采購監(jiān)督管理體系與模式的探討和研究，必然面臨兩難甚至多難選擇。一方面，這一工作必須從政府采購本身的特征，從其完整性、系統(tǒng)性和內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律出發(fā)，研究其監(jiān)督管理體系并考慮制度設(shè)計。從這個角度講，本人的探討顯然應(yīng)該從公共大采購著眼，由此將視野放到政府采購大概念、全過程上。但是另一方面，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國政府采購框架體系已初步形成；《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》“兩法”規(guī)范的對象和范圍不同，也形成了不同的運(yùn)行模式和監(jiān)督管理體系。圍繞現(xiàn)行政府采購制度體系、法律框架和監(jiān)督管理模式進(jìn)行思考，避免脫離實(shí)際，顯然是一種選擇。但是，從小采購的角度探討監(jiān)督管理，同樣存在明顯問題，即只能在現(xiàn)行模式中“轉(zhuǎn)圈”，無法從更高的角度、更全面的視野，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行監(jiān)督管理體系與模式中的問題，也不能從全局上審視我國應(yīng)建立何種監(jiān)督管理體系與模式。因此，筆者特別聲明，本人對政府采購監(jiān)督管理體系的分析和探討、對涉及政府采購規(guī)范范圍的界定，采取兩種角度兼顧的方法：從公共大采購理念出發(fā)，著眼于探討建立具有長遠(yuǎn)意義、合乎政府采購運(yùn)行規(guī)律的大采購監(jiān)督管理體系；同時，緊密結(jié)合現(xiàn)行政府采購法律制度，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尋找更適合我國國情的、相對科學(xué)的監(jiān)督管理體系與模式，并在探討中說明實(shí)際針對的范圍。由此，既有利于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，又有利于建立長遠(yuǎn)的、更符合政府采購特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律的監(jiān)督管理目標(biāo)。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）

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