單一來源采購需要競爭嗎

單一來源采購需要競爭嗎

■ 宋雪麗 史艷鵬

日前，筆者聽到這樣一種觀點：單一來源采購可以有競爭，也需要競爭，競爭應(yīng)貫穿于單一來源采購全過程。這顯然是對政府采購競爭原則和單一來源采購方式基本屬性的曲解。

政府采購法律體系中，涉及單一來源采購的條款相對較少，且大多為原則性規(guī)定。《政府采購法》第三十一條界定了單一來源采購方式的三種適用情形，第三十九條就單一來源采購提出了一些基本管理要求，但未直接作出程序性規(guī)定；《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第二十七條對三種適用情形中的第一種作了具體解釋；《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部第74號令，以下簡稱74號令）則用一個章節(jié)、六條規(guī)定明確了單一來源采購的主要內(nèi)容。我們理解并執(zhí)行單一來源采購，應(yīng)依照這些規(guī)定。

單一來源采購具有非競爭性

單一來源采購的最主要特點就是沒有競爭性，即不通過競爭擇優(yōu)達到交易目的。在筆者看來，《政府采購法》規(guī)定的三種適用情形，《條例》第二十七條對第一種適用情形的解釋，以及74號令關(guān)于單一來源采購公示和審批的相關(guān)規(guī)定，都表明了一個事實：單一來源采購中被“單一”的供應(yīng)商，就是競爭的勝出者。無論是“使用不可替代的專利、專有技術(shù)”“公共服務(wù)項目具有特殊要求”，還是“發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購”“保證原有項目一致性或者服務(wù)配套的要求”，這些條件都決定了競爭性的缺失和供應(yīng)商的唯一性，所以，“單一”是競爭的終局。

有觀點認(rèn)為，單一來源采購的價格商定過程包含了采購人、供應(yīng)商的競爭博弈，因此存在競爭。筆者認(rèn)為不然。政府采購的競爭從來都只在供應(yīng)商之間展開，而不是在采購人與供應(yīng)商之間展開。如同市場交易中，買方和賣方不是真正的競爭對手。盡管雙方的討價還價好像是在競爭，但競爭并不在雙方之間展開。這種競爭的邏輯是，賣方是否接受買方的出價，會考慮別的賣家會不會以更低的價格賣出；買方是否接受賣方的要價，也會考慮別的買家會不會以更高的價格買進。因而競爭依然只在賣方與賣方、買方與買方之間展開。賣方之間的競爭會壓低價格，買方之間的競爭會推高價格，政府采購活動中同樣如此。除單一來源采購?fù)?，其他幾種采購方式都是一個采購人對多個供應(yīng)商的多邊交易模式，競爭當(dāng)然在供應(yīng)商之間發(fā)生。唯有單一來源采購，是一個采購人對一個供應(yīng)商的單邊交易模式，何來競爭？

正是由于單一來源采購缺乏競爭、采購人與供應(yīng)商處于一對一狀態(tài)且采購人居主動地位，交易過程中更易出現(xiàn)各種不規(guī)范行為和腐敗現(xiàn)象，因此，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定此種采購方式的適用情形。而單一來源采購項目的公示，專業(yè)人員對相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、專有技術(shù)等原因具有唯一性的論證，以及對項目有關(guān)質(zhì)疑的補充論證等前置程序的設(shè)定，都是為了讓單一來源采購活動更規(guī)范。

有人擔(dān)心，單一來源采購缺乏競爭，可能導(dǎo)致產(chǎn)品、服務(wù)價格偏高，質(zhì)量良莠不齊，甚至引發(fā)盜版或假貨事件。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)類似現(xiàn)象，固然有競爭性不足的因素，但更有可能是采購人、代理機構(gòu)瀆職失察造成的，如采購人、代理機構(gòu)未進行充分的市場調(diào)研、未組織相關(guān)專家就成交價格進行有效協(xié)商、未嚴(yán)格審查采購合同、履約驗收環(huán)節(jié)未加強把關(guān)等。這些就涉及單一來源采購究竟怎樣“采”的問題。

采購人、供應(yīng)商如何商定合理價格

關(guān)于單一來源采購程序，《政府采購法》第三十九條進行了原則性規(guī)定，即“采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項目質(zhì)量和雙方商定合理價格的基礎(chǔ)上進行采購”。74號令第四十一條也提出，“采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價格并保證采購項目質(zhì)量”。

分析上述兩條規(guī)定可知，遵循政府采購的基本原則、商定合理的價格、保證采購質(zhì)量，是單一來源采購程序的核心要求。其中，商定合理的價格最為關(guān)鍵，難度也最大。

商定合理的成交價格，指的是采購人與供應(yīng)商通過協(xié)商和核算，在成本真實、利潤合理的基礎(chǔ)上，達成符合市場行情且雙方都能接受的價格，實現(xiàn)采購人物有所值、供應(yīng)商滿足預(yù)期的雙贏交易。參與商定成交價格的是“具有相關(guān)經(jīng)驗的專業(yè)人員”，那么，他們應(yīng)當(dāng)有能力提出科學(xué)、合理的價格構(gòu)成因素和價格調(diào)整依據(jù)，而不是一味壓價。

要界定合理的成交價格，還應(yīng)解釋一個概念——預(yù)算。我們通常所說的預(yù)算有兩個概念。其一是資金預(yù)算，出自《政府采購法》第三十三條，指部門年度預(yù)算的資金盤子中“切”給政府采購的那一塊。資金預(yù)算大多是粗略的匡算，可能不是單個采購項目的預(yù)算，且不能反映采購活動開始時的真實市場行情。其二是區(qū)別于資金預(yù)算的概念，本文姑且稱之為采購預(yù)算，這也是政府采購活動中最常使用的概念。采購預(yù)算只關(guān)聯(lián)具體采購項目，受資金預(yù)算的約束，是采購人針對某項目的具體需求，依據(jù)真實的市場數(shù)據(jù)，采用規(guī)范的會計方法，精細(xì)核算出來的預(yù)算。在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，單一來源采購項目的成交價格，只要沒有超過批準(zhǔn)的預(yù)算，都應(yīng)屬于合理的成交價格。如果做更深一步的探討，合理的成交價格應(yīng)是通過嚴(yán)格的會計核算得出的，能夠覆蓋全部成本且包含供應(yīng)商合理利潤的公道的價格。這一價格依法不能超過采購預(yù)算，但未必一定低于資金預(yù)算。當(dāng)采購預(yù)算照抄資金預(yù)算時，這種現(xiàn)象較為普遍。

在價格協(xié)商環(huán)節(jié)，可嘗試采用識別、確認(rèn)、優(yōu)化、核算四個步驟。所謂識別，是指對供應(yīng)商的響應(yīng)是否符合采購需求的識別，它關(guān)注的是供應(yīng)商的響應(yīng)在其產(chǎn)品或服務(wù)的性能、品質(zhì)、數(shù)量等邊界條件上的匹配性。所謂確認(rèn)，是指對供應(yīng)商要約條件的確認(rèn)，即采購人能否接受供應(yīng)商提出的各種交易條件。所謂優(yōu)化，是指以避免雙方合同風(fēng)險、追求雙方利益最大化為原則的合同條件的優(yōu)化，也就是以采購人的利益為出發(fā)點在合同條件上討價還價。所謂核算，是指以上條件確定之后，根據(jù)各項條件對價格因素的影響，運用規(guī)范的會計方法核算出合理的成交價。

結(jié)語

74號令關(guān)于單一來源采購的規(guī)定，值得深入揣摩。其第四十一條內(nèi)涵豐富，是對《政府采購法》第三十九條的進一步細(xì)化；第四十二條創(chuàng)新性地引入成本核算概念，要求價格協(xié)商情況記錄中包含供應(yīng)商提供的采購標(biāo)的成本、同類項目合同價格等情況說明，然而，這并不代表引入競爭機制。正如財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就74號令操作執(zhí)行有關(guān)問題回答記者提問時所言，引入成本核算概念，是為了確保成交價格的合理性。如果該產(chǎn)品市場在售，那么同等條件下政府采購價不能高于市場價，如果該產(chǎn)品沒有形成市場價格，那么供應(yīng)商要告知成本。

此外，單一來源采購無需評審，參與商定價格的專業(yè)人員也不是評審專家，不一定來自評審專家?guī)?。一些公共資源交易中心強制要求采購人在其專家?guī)熘谐槿＜业淖龇ǎ菍Σ少徣撕戏?quán)益的侵犯。實踐中，采購人、代理機構(gòu)應(yīng)充分理解單一來源采購的特點，避免盲目套用其他采購方式的競爭思維和采購流程，因操作不當(dāng)導(dǎo)致采購結(jié)果出現(xiàn)偏差。

     （作者單位：海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司）

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