編制政府采購預(yù)算你需要知道這些

編制政府采購預(yù)算你需要知道這些

■ 薛冰

一、什么是政府采購預(yù)算

《政府采購法》第六條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。其第三十三條規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財政年度部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)將該財政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報本級財政部門匯總。

從本質(zhì)上看，政府采購預(yù)算是部門預(yù)算的一部分，是對部門預(yù)算中采購性支出的細(xì)化。目前，在中央單位部門預(yù)算報表體系中，政府采購預(yù)算以單獨(dú)的報表呈現(xiàn)，集中反映基本支出、項(xiàng)目支出、事業(yè)單位經(jīng)營支出中的采購性支出。

二、政府采購預(yù)算的作用和功能定位

從財政支出角度看，政府采購是財政支出的執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府采購活動的開展是在執(zhí)行已批復(fù)的年度部門預(yù)算。因此，政府采購預(yù)算的作用和功能定位應(yīng)包含兩層含義，一是用以劃定某部門、某單位政府采購范圍，編制了政府采購預(yù)算就應(yīng)執(zhí)行政府采購有關(guān)規(guī)定；二是用于控制后續(xù)采購活動，政府采購貨物、工程和服務(wù)的類別以及金額大小，是確定采購模式、選擇采購方式的依據(jù)。政府采購預(yù)算的上述特點(diǎn)決定了其具有較強(qiáng)的約束力，其嚴(yán)肅性與部門預(yù)算等同。

三、如何完整編制政府采購預(yù)算

（一）從資金性質(zhì)看?！墩少彿ā返诙l第二款規(guī)定，本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！墩少彿▽?shí)施條例》第二條進(jìn)一步明確，《政府采購法》第二條所稱財政性資金是指納入預(yù)算管理的資金。以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織的采購項(xiàng)目既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用《政府采購法》及本條例；財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用《政府采購法》及本條例。

新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。各部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照《預(yù)算法》的規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列，并對預(yù)算收入、支出范圍等予以明確。《行政單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第71號）、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第68號）進(jìn)一步對單位預(yù)算管理作出規(guī)定，明確行政單位、事業(yè)單位的各項(xiàng)收入和支出應(yīng)全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。行政單位依法取得的非償還性資金為行政單位的收入，包括財政撥款收入和其他收入。事業(yè)單位為開展業(yè)務(wù)及其他活動依法取得的非償還性資金收入為事業(yè)單位的收入，包括財政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入。

不難看出，《政府采購法實(shí)施條例》對財政性資金的解釋與《政府采購法》立法時的解釋相比，實(shí)際上淡化了對資金來源的要求。即，只要是預(yù)算單位進(jìn)行的采購活動，都應(yīng)依法納入政府采購范圍。如此既便于操作和管理，也有利于進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購的范圍和規(guī)模。

（二）從目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)角度看?！墩胁少從夸浖皹?biāo)準(zhǔn)》是確定政府采購范圍的根本依據(jù)，政府采購預(yù)算可以理解為《政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》在部門預(yù)算中的具體體現(xiàn)。

就中央預(yù)算單位而言，《中央預(yù)算單位2017-2018年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》分為四部分。第一部分為集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目，通常列入的為需求普遍、通用性強(qiáng)的項(xiàng)目，這一部分項(xiàng)目必須按規(guī)定委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，不受第三部分分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的約束。第二部分為部門集中采購項(xiàng)目，通常列入的為部門或系統(tǒng)有特殊要求，需要由部門或系統(tǒng)統(tǒng)一配置的貨物、工程和服務(wù)類專用項(xiàng)目。該部分所列項(xiàng)目具有明顯的部門特點(diǎn)，通常由部門組織集中采購，同樣不受第三部分的約束。第三部分為分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)，即第一部分和第二部分之外，各部門自行采購單項(xiàng)或批量金額達(dá)到100萬元以上的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，以及達(dá)到120萬元以上的工程項(xiàng)目。第四部分為公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，即政府采購貨物或服務(wù)項(xiàng)目，單項(xiàng)采購金額達(dá)到200萬元以上的，必須采用公開招標(biāo)采購方式，該部分主要用于確定采購方式。

編制政府采購預(yù)算，首先判斷是否屬于集中采購目錄的第一部分和第二部分，如果屬于，應(yīng)編制采購預(yù)算，無需考慮是否超過100萬元的限額標(biāo)準(zhǔn)。這也是為什么部門預(yù)算表中會出現(xiàn)100萬元以下政府采購項(xiàng)目的原因。其次，判斷不屬于第一部分和第二部分的采購項(xiàng)目是否超過100萬元或120萬元，如果超過，應(yīng)編制政府采購預(yù)算。

（三）從項(xiàng)目特點(diǎn)看。實(shí)踐中，一些項(xiàng)目由于特殊原因，只能采用單一來源方式采購，且屬于常規(guī)性支出項(xiàng)目，年年發(fā)生。在編制政府采購預(yù)算時，人們就很困惑，比如水、電、暖基礎(chǔ)線路租賃，體育賽事指定比賽用品品牌，衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器租賃指定衛(wèi)星以及因歷史原因長期由所屬事業(yè)單位承擔(dān)，暫無其他供應(yīng)商能夠承擔(dān)的項(xiàng)目等。編制了政府采購預(yù)算，就應(yīng)執(zhí)行政府采購有關(guān)規(guī)定。這類項(xiàng)目如果編制了政府采購預(yù)算，則需要年年申請變更采購方式；如果不編制政府采購預(yù)算，從屬性上看，這類項(xiàng)目又屬于政府采購貨物或服務(wù)類項(xiàng)目。

筆者認(rèn)為，此類項(xiàng)目無論從采購主體看還是從資金性質(zhì)看，都符合《政府采購法》關(guān)于政府采購的定義，因此應(yīng)為政府采購項(xiàng)目，并編制政府采購預(yù)算。編制政府采購預(yù)算后如何開展，可再行發(fā)文規(guī)范。如，對于須由所屬事業(yè)單位承擔(dān)的項(xiàng)目，財政部、中央編辦《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號）明確，2020年底前，凡是公益二類事業(yè)單位承擔(dān)且適宜由社會力量提供的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)將財政撥款改為政府購買服務(wù)，可由其行政主管部門直接委托給事業(yè)單位并實(shí)行合同化管理。其中，采取直接委托購買服務(wù)項(xiàng)目，屬于政府采購集中采購目錄以內(nèi)或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的，通過單一來源采購方式實(shí)施。對于水、電、暖基礎(chǔ)線路租賃等其他項(xiàng)目，財政部門也可考慮出臺政策，簡化變更政府采購方式的程序。

（四）從政府收支分類科目看。收支分類是編制預(yù)算的基礎(chǔ)。我國于2006年推行了政府收支分類改革，制定了新的《政府收支分類科目》。相對而言，支出經(jīng)濟(jì)分類，按照支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)反映了資金流向，能夠較為清晰地反映出哪些類、哪些款需要實(shí)施政府采購。

首先，看經(jīng)濟(jì)分類的結(jié)構(gòu)。如表1所示，2017年經(jīng)濟(jì)分類共分11個大類，從每大類反映的內(nèi)容可看出，采購性支出集中在302“商品和服務(wù)支出”、309“基本建設(shè)支出”、310“其他資本性支出”這3大類中，其他9類基本不包含采購性支出。

其次，看涉及政府采購的這3大類的具體內(nèi)容。如表2所示，302類“商品和服務(wù)支出”中除28款“工會經(jīng)費(fèi)”、29款“福利費(fèi)”和40款“稅金及附加費(fèi)用”外，其余24款均為采購性支出。

如表3所示，309類“基本建設(shè)支出”反映的是各級發(fā)展與改革部門集中安排的公共財政預(yù)算用于購置固定資產(chǎn)、戰(zhàn)略性和應(yīng)急性儲備、土地和無形資產(chǎn)，以及購建基礎(chǔ)設(shè)施、大型修繕?biāo)l(fā)生的支出。需要說明的是，此類中的所有款都屬于采購性支出，按照項(xiàng)目主體和資金性質(zhì)，這些支出都應(yīng)屬于政府采購范圍。

實(shí)際操作中有兩個誤區(qū)，一是認(rèn)為由各級發(fā)展與改革部門安排資金的項(xiàng)目不屬于政府采購；二是認(rèn)為實(shí)行招投標(biāo)的工程不屬于政府采購。而《政府采購法》及其實(shí)施條例規(guī)定得很清楚，政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，但其仍屬政府采購項(xiàng)目。因此，01款“房建筑物購建”、05款“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和06款“大型修繕”涉及的項(xiàng)目仍是政府采購項(xiàng)目。編制部門預(yù)算時，309類都應(yīng)編制政府采購預(yù)算。

如表4所示，310類“其他資本性支出”反映的是非各級發(fā)展和改革部門集中安排的用于購置固定資產(chǎn)、戰(zhàn)略性和應(yīng)急性儲備、土地和無形資產(chǎn)，以及購建基礎(chǔ)設(shè)施、大型修繕和財政支持企業(yè)更新改造所發(fā)生的支出。這一類較好理解。由于非各級發(fā)展和改革部門集中安排的資金大部分都是財政安排的，人們通常認(rèn)為310類中除09“土地補(bǔ)償”、10“安置補(bǔ)助”、11“地上附著物和青苗補(bǔ)償”、12“拆遷補(bǔ)償”和20“產(chǎn)權(quán)參股”5款外，其他款都屬于政府采購范圍，這是正確的。不過，01“房屋建筑物購建”、05“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和06“大型修繕”由于涉及建筑物和構(gòu)筑物等建設(shè)工程，達(dá)到限額時應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)并執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》，但其性質(zhì)仍是政府采購工程，仍需編制政府采購預(yù)算。

四、政府采購預(yù)算編制的依據(jù)

采購需求應(yīng)依據(jù)采購標(biāo)準(zhǔn)確定，采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)確定。

（一）經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。它是預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系的重要組成部分，是部門編制預(yù)算和財政部門審核預(yù)算的依據(jù)。政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)制定。

（二）資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，包括配置資產(chǎn)的實(shí)物數(shù)量、價格、性能規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)等。目前，財政部、各地財政部門已先后制定了辦公用房建設(shè)和維修標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)用車、辦公設(shè)備和辦公家具配置標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）技術(shù)和服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的前提下，采購人應(yīng)合理確定項(xiàng)目的技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在確定技術(shù)或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)按照國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；沒有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，按照通常標(biāo)準(zhǔn)或符合合同目的的特定標(biāo)準(zhǔn)。同時，應(yīng)根據(jù)性能和功能性要求列出技術(shù)規(guī)格，不得要求或指明某一特定品牌、商標(biāo)、專利、版權(quán)、設(shè)計、型號、特定原產(chǎn)地、供應(yīng)商的技術(shù)規(guī)格等。

（四）歷史成交結(jié)果。在沒有標(biāo)準(zhǔn)參照的情況下，可參照同類項(xiàng)目歷史成交結(jié)果，也可橫向參照同行業(yè)類似項(xiàng)目成交結(jié)果。

五、政府采購預(yù)算調(diào)劑

2012年，為落實(shí)審計署整改要求，財政部明確了中央預(yù)算單位政府采購預(yù)算調(diào)整工作程序，即中央單位向部門預(yù)算管理司提出部門預(yù)算調(diào)整申請時，同時提出政府采購預(yù)算調(diào)整申請，由部門預(yù)算管理司按照規(guī)定程序?qū)Σ少忣A(yù)算調(diào)整進(jìn)行審核批復(fù)。隨著新《預(yù)算法》和《政府采購法實(shí)施條例》的實(shí)施，中央預(yù)算單位政府采購范圍逐步擴(kuò)大，政府采購預(yù)算調(diào)整的情形變得更多，也更復(fù)雜。無論是部門預(yù)算變動引起的政府采購預(yù)算調(diào)整，還是在部門預(yù)算支出金額及支出項(xiàng)目不變的情況下僅調(diào)整政府采購預(yù)算的類別和金額，都按照部門預(yù)算調(diào)整程序辦理（按新《預(yù)算法》規(guī)定，現(xiàn)改為部門預(yù)算調(diào)劑程序），效率較低，也不利于發(fā)揮主管部門編制政府采購預(yù)算的主體作用。

對此，《財政部關(guān)于完善中央單位政府采購預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財庫〔2016〕194號）按照不同情形設(shè)置了不同的辦理程序。一類是預(yù)算執(zhí)行中部門預(yù)算資金調(diào)劑（包括追加、追減和調(diào)整結(jié)構(gòu)）需明確政府采購預(yù)算的，仍按現(xiàn)行規(guī)定隨部門預(yù)算調(diào)劑程序一并辦理；另一類是預(yù)算支出總金額不變，需要單獨(dú)調(diào)劑政府采購預(yù)算的類別（貨物、工程、服務(wù)）和金額，以及使用非財政撥款資金采購需要明確政府采購預(yù)算的，由于不涉及財政撥款資金總金額的變動，由原報部門預(yù)算管理司審核批復(fù)改為通過政府采購計劃管理系統(tǒng)報國庫司備案。

根據(jù)194號文的規(guī)定，中央單位政府采購預(yù)算調(diào)劑由主管部門統(tǒng)一把握。如何確保政府采購預(yù)算調(diào)劑的規(guī)范性，防范借調(diào)劑之名規(guī)避政府采購、規(guī)避公開招標(biāo)等行為，主管部門應(yīng)肩負(fù)起重要責(zé)任。一是健全內(nèi)部政府采購預(yù)算管理制度，明確主管部門、基層預(yù)算單位各自的權(quán)限及調(diào)劑依據(jù)，確定規(guī)范的調(diào)劑程序等；二是加強(qiáng)內(nèi)部預(yù)算管理部門和政府采購部門的銜接，為預(yù)算調(diào)劑工作順利開展提供保障。

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