從重建設(shè)到重項目全生命周期管理的轉(zhuǎn)變

【PPP項目看臺】

從重建設(shè)到重項目全生命周期管理的轉(zhuǎn)變

——河北石家莊市正定新區(qū)起步區(qū)生態(tài)綠化工程PPP項目分析

■ 周良儀 賈佳 蘇日娜

河北省石家莊市正定新區(qū)起步區(qū)生態(tài)綠化工程，是正定新區(qū)首個政府付費的生態(tài)公益項目，也是財政部第二批PPP示范項目之一。正定新區(qū)位于滹沱河北岸，規(guī)劃面積135平方公里，其建設(shè)于2010年被列入河北省百項重點工程。本項目是新區(qū)起步區(qū)整體生態(tài)建設(shè)系統(tǒng)性工程的重要組成部分，擬充分利用污水處理廠經(jīng)過無害處理的出水，進行生態(tài)綠化水系綜合整治，打造新區(qū)的生態(tài)景觀帶。項目建成后，將形成90萬平方米的綠地面積和40余萬平方米的水景面積，以及輔助的人文景觀小品、服務設(shè)施，這些對提升新區(qū)城市內(nèi)涵，優(yōu)化城市景觀，打造“低碳、生態(tài)、智慧”的新區(qū)具有積極推動作用。

項目過程及結(jié)果

2015年9月，本項目被納入財政部第二批PPP示范項目。相較第一批示范項目，第二批項目的篩選標準更嚴苛，強調(diào)落實跟蹤督導機制，重點審查示范項目的前期實施方案及報告，包括實施方案的合理性、財政可承受能力論證報告、物有所值評價報告、采購文件、PPP合同文本等。本項目自入場考察至整體操作過程，均嚴格執(zhí)行上述要求。

中國投資咨詢有限責任公司（以下簡稱中國投資咨詢）經(jīng)過公開競爭，成為本項目政府方的PPP咨詢顧問。項目接洽初期，針對正定新區(qū)管委會采用PPP模式的意向，中國投資咨詢的團隊保持中立態(tài)度，首先需判明本項目是否可以采用PPP模式。經(jīng)過現(xiàn)場訪談、與新區(qū)管委會的充分溝通及信息采集，咨詢團隊依據(jù)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行的PPP操作手冊以及財政部相關(guān)法規(guī)文件，搭建起本項目的識別體系?；陧椖款愋?、項目必要性、商務條件、政府履約能力等10個方面的科學分析，判定本項目具備PPP模式的基礎(chǔ)。

隨后，咨詢團隊著手編制項目實施方案，并依據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），提供了財政可承受能力驗證報告和物有所值的評價報告。對于首個生態(tài)類PPP項目，新區(qū)政府關(guān)注的是在項目產(chǎn)出效果相同的前提下，采用PPP模式的政府支出成本是否低于傳統(tǒng)采購模式。目前行業(yè)內(nèi)大多數(shù)PPP項目僅提供物有所值定性評價，咨詢團隊則經(jīng)過團隊專家的研究分析，從定量角度在數(shù)據(jù)分析層面闡釋了物有所值，為新區(qū)政府實施本項目提供了更科學的依據(jù)。

與新區(qū)管委會多次溝通后，根據(jù)《政府采購法》、《招標投標法》、《政府采購法實施條例》及相關(guān)法規(guī)，咨詢團隊最終確定了項目的采購條件，還依據(jù)項目特點，參考法律專員的建議，擬定了長達100頁的PPP項目合同，保證項目順利進入采購階段。

項目亮點

1.建立物有所值的定性定量復合評價體系

物有所值（VFM）是PPP的核心理念之一。目前，國際上尚未形成關(guān)于物有所值的統(tǒng)一定義。PPP發(fā)展較成熟國家的實踐表明，物有所值主要衡量投入成本與產(chǎn)出效果之間的關(guān)系，具體分為定性評估和定量評估。

本項目屬于政府付費類型的基礎(chǔ)設(shè)施及配套工程項目。咨詢團隊參照PPP政府付費模式代表——英國的VFM定性評價體系，從項目可行性、有益性、可實現(xiàn)性三方面進行了評估。本項目投資規(guī)模較大，新區(qū)政府對綠化景觀及水體運營養(yǎng)護的需求長期穩(wěn)定，對社會資本有較大吸引力，而政府付費機制及靈活的調(diào)價機制能夠激勵投資人更好地進行風險管理。

不過，第二批示范項目并未要求從定量和定性兩方面開展物有所值評價。正如不少PPP研究專家所言，世界范圍內(nèi)對PPP項目物有所值從定性評估為主逐步向定性定量平衡的過渡，是一個不斷積累經(jīng)驗和數(shù)據(jù)、逐步完善評估方法的過程。在衡量本項目定量評估的可行性之后，咨詢團隊采用了國際上通行的定量評估框架，充分發(fā)揮自身在財務分析方面的優(yōu)勢，選取有效數(shù)據(jù)，測算了項目的物有所值評價量值和指數(shù)。通過分析PSC值與PPP值，比較判斷PPP模式是否降低了項目生命周期成本。最終，分析輸出的物有所值評價量值和指數(shù)皆為正，確保了政府決策的科學性。

2.采用DBFOT運作模式

基于本項目生態(tài)綠化公共服務工程的性質(zhì)，咨詢團隊確定本項目采用設(shè)計-建造-融資-運營-轉(zhuǎn)讓（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，簡稱DBFOT）的運作模式。

一方面，PPP項目中的設(shè)計（Design）環(huán)節(jié)根據(jù)項目類型有所區(qū)別。如國家體育場等城市地標形象、準旅游類項目，首先要考慮設(shè)計環(huán)節(jié)。設(shè)計與建設(shè)運營銜接緊密，不可分割。本項目作為正定新區(qū)打造生態(tài)城市的起步區(qū)景觀綜合整治工程，政府在城市規(guī)劃的總體方案下，較為關(guān)注整體設(shè)計的表達效果。景觀小品及設(shè)施的彰顯力和建設(shè)的準確度需相輔相成，因此，在對社會資本的資格審查過程中，投資人是否具備相關(guān)綠化景觀建設(shè)經(jīng)驗成為必要的審核條件。

另一方面，考慮到本項目的運營對象是生態(tài)綠化苗木，其屬于生物資產(chǎn)。不同于其他基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)苗木更需要專業(yè)的護養(yǎng)運營能力，因此運營（Operation）在本項目中也至關(guān)重要。綠化園林的施工養(yǎng)護經(jīng)驗是本項目采購的必要條件，同時，養(yǎng)護及考核的標準須在PPP協(xié)議中明確約定。

3.設(shè)置付費分項調(diào)價機制

在確保項目合法合規(guī)操作的過程中，交易結(jié)構(gòu)、付費機制、合同體系、考核標準、風險分配、補貼機制等都是項目實施方案的重要組成部分。PPP項目前期設(shè)計中，項目規(guī)模及總體投資基于發(fā)改部門批復的可行性研究報告初步測算的數(shù)據(jù)確定，但實際建設(shè)中，由于政府規(guī)劃的變動等因素，規(guī)模邊界易發(fā)生變化。本項目處于新的行政區(qū)劃，城市發(fā)展要求變化及相關(guān)規(guī)劃調(diào)整幾率較高，因此，實施方案中的調(diào)價機制必須健全。

本項目屬政府付費類PPP項目，包括資本性付費和運營績效付費。咨詢團隊設(shè)計的調(diào)價機制包括兩方面：其一，針對資本性付費，依據(jù)實際投資總額設(shè)置了調(diào)價公式；其二，針對運營績效補貼，依據(jù)實際考核打分設(shè)置了打分付費體系。對于投資總額高于預算投資總額的情形，還分別設(shè)置了針對不同責任承擔方的條款。

4.確立平等互惠的合同文本

如果說政府在PPP項目前期的物有所值、財政可承受能力以及項目實施方案的編制中居于主導角色，那么，在PPP項目合同中，政府已轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢健?，與社會資本形成甲乙雙方，構(gòu)建的是平等的民事主體關(guān)系。PPP項目為基礎(chǔ)設(shè)施類公共項目，政府方在邊界條件清晰的約定下，對項目的監(jiān)督不可豁免；基于權(quán)利和義務的對等原則，政府方在邊界條件清晰的約定下，對項目的協(xié)助同樣不可豁免。因此，在PPP項目合同的制定過程中，依據(jù)《合同法》明確平等的主體關(guān)系，是咨詢團隊遵守的法規(guī)守則。

目前PPP項目合同方面的指導性文件，既有財政部頒布的《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號），也有發(fā)改委頒布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（發(fā)改投資〔2014〕2724號附件2）。其中，財政部合同指南強調(diào)，政府與社會資本雙方法律地位平等、權(quán)利義務對等，應在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同，并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務。發(fā)改委合同指南則更關(guān)注工程建設(shè)的重點約定，從項目前期起對建設(shè)管理、變更、驗收、保修等各條款的設(shè)置，到運營維護的外部條件、正式運營、更新改造、補償及保險等均作出規(guī)定。本項目中，咨詢團隊采用了財政部合同指南的主體框架，同時兼收并蓄，在建設(shè)運營方面借鑒發(fā)改委指南，編制的項目合同更全面，且重點突出。

項目體會及建議

1.應強調(diào)PPP視角下的可行性研究工作

本項目屬于政府付費類的非盈利項目，需構(gòu)建具有可行性的項目財務方案，使社會資本獲得可接受的財務回報。采用PPP模式的項目，可行性研究報告不應套用現(xiàn)行《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》中的項目評價方法框架，論證的重點不應再集中于傳統(tǒng)工程咨詢項目可行性評估中的項目選址、設(shè)備選型、工程方案選擇、工藝流程、節(jié)能、環(huán)保、資源利用、社會評價等方面，而應從PPP的視角，側(cè)重對財務評價、經(jīng)濟分析和風險分析等進行闡述和說明。對于擬建項目具備必要性、但財務不可行的情形，也不應回避矛盾。

為PPP項目提供咨詢服務的專業(yè)團隊，要從社會資本投資和政府購買服務這兩個角度進行分析判斷，評價PPP模式下社會資本的真實回報水平，為科學決策提供依據(jù)，并通過項目實施方案的優(yōu)化，構(gòu)建具有財務可行性且滿足合作雙方訴求的運作模式。

2.社會資本需逐漸從建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹剡\營的全生命周期管理者

本項目運作模式包括項目生命周期內(nèi)多個階段的活動，涵蓋設(shè)計、融資、建設(shè)，到運營、維護、移交等環(huán)節(jié)，是一個結(jié)構(gòu)多元、環(huán)節(jié)緊密的鏈狀運作模式。同時，本項目是在國家生態(tài)保護戰(zhàn)略背景下開展的生態(tài)綠化綜合治理項目，需要搭建重視后期運營養(yǎng)護、針對生物資產(chǎn)進行全生命周期管理的體系。

由此，對社會資本的要求不僅僅限于投融資，更重要的是運營和維護，而這恰恰是BT模式下長期扮演“施工隊”角色的社會資本所欠缺的。本項目采購文件中明確，社會資本應提供科學合理、規(guī)范有效的運營管理方案。政府方給予社會資本合理的補貼，社會資本實施雙方認可的運營標準也是重要的合同義務。財政壓力在PPP模式下有望得以緩解，但政府方選擇PPP模式的最終目的是有效提供公共產(chǎn)品和服務，重運營、重維護是政府方和社會資本方的共同命題。

     （作者單位：中國投資咨詢有限責任公司）

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