在新形勢下深化制度改革

【《政府采購法》頒布9周年特別策劃】

在新形勢下深化制度改革

——《政府采購法》頒布9周年感想

■ 漫畫李建維

對于一個參加過《政府采購法》起草工作的老同志來說，看到今天的改革成績，深感欣慰。

王家林

 《政府采購法》于2002年6月29日由第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，到今年6月29日已經(jīng)頒布9周年了。9年來，我國的政府采購制度政策不斷深化，政府采購管理規(guī)模迅速擴大，政府采購在經(jīng)濟社會發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用日益顯現(xiàn)。這些成績的取得，對于一個參加過《政府采購法》起草工作的老同志來說，深感欣慰。

當然，經(jīng)過實踐的檢驗，也發(fā)現(xiàn)這部法律還有一些不夠完善的地方，特別是隨著改革的深入，又出現(xiàn)了一些新情況、新問題，需要對法律進行相應的修改。前不久財政部召開了全國GPA談判應對工作及政府采購工作會議，我結(jié)合這次會議精神，就《政府采購法》頒布9周年談幾點個人感想。

要正確處理實施法律和深化改革的關系

我國從1996年開始進行政府采購制度改革試點，由于這項制度具有明顯的優(yōu)越性，試點范圍迅速擴大，很快就在全國范圍內(nèi)推開。為了推動和規(guī)范政府采購制度改革，財政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》。但是，財政部的規(guī)章法律層次較低，約束力不強。全國人大常委會對此非常重視，很快就將《政府采購法》列入立法計劃，并立即處理組織實施，由人大財經(jīng)委負責，財政部、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)委、國務院機關事務管理局、解放軍總裝備被部等單位有關人員參加起草，經(jīng)過到十多個省市調(diào)查研究，多次出國考察和把外國專家請來同國內(nèi)專家學者一起進行論證，起草組數(shù)易其稿，經(jīng)全國人大常委會三次審議，于2002年6月29日由九屆全國人大常委會第二十八次會議通過。

我參加過很多財經(jīng)法律、法規(guī)的起草工作，如《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《個人所得稅法》及多部稅收行政法規(guī)的起草工作。比較而言，對《政府采購法》下的功夫最大，借鑒外國的經(jīng)驗最多。但是，現(xiàn)在看來還是有很多不完善的地方，而且一些規(guī)定也已不適應形勢發(fā)展的需要，應當進行修訂和完善。

任何事物都不可能是十全十美的，法律也是如此。雖然《政府采購法》存在上述一些問題，但在其沒有修改完善之前必須認真貫徹實施，并繼續(xù)進行政府采購制度改革。這就要正確處理法律和改革的辯證關系。法律是改革實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也就是說把改革成果用法律的形式固定下來，以進一步規(guī)范和推動改革；改革的進一步深化，又可以進一步修訂完善法律規(guī)定。任何法律和改革的關系都是如此，更何況9年前頒布的《政府采購法》具有一定前瞻性，為繼續(xù)深化改革預算留了空間。如第九條規(guī)定“政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標”。該條列舉了“環(huán)境保護”幾項政策目標之后有了一個“等”字。這個“等”字就可以將以后國家采取的其他政策目標包括進去。再比如關于政府采購方式的規(guī)定，除明確規(guī)定公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等5種采購方式外，還規(guī)定“國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式”。這樣規(guī)定，國務院后來確定的對節(jié)能產(chǎn)品強制采購等政策都不違反《政府采購法》，而且更能突出政府采購對經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調(diào)控作用。

要全面看待國際慣例和國際規(guī)則

前不久召開的全國GPA談判應對工作及政府采購工作會議提出，“十二五”期間要“積極構(gòu)建符合國際慣例、具有中國特色的政府采購制度”，還要積極應對加入WTO《政府采購協(xié)議》談判。面對這兩項艱巨任務，結(jié)合我國的《政府采購法》，我認為對“國際慣例”和“國際規(guī)則”應當有全面正確的看法。

所謂政府采購的國際慣例，我想無非就是世界上多數(shù)國家實行政府采購制度的經(jīng)驗和做法，以及一些國家和地區(qū)是如何對外開放政府采購市場的。但是，由于西方資本主義國家實行政府采購制度的歷史比較長，這方面的國際慣例多數(shù)來自西方國家。要看到，法律制度屬于上層建筑，是由經(jīng)濟基礎決定的。我們是社會主義國家，經(jīng)濟制度和政治制度與資本主義國家不同，我國的政府采購制度不能照抄照搬西方資本主義國家的。我國實行的社會主義市場經(jīng)濟體制，在世界上是獨一無二的，在應對上世紀90年代發(fā)生的亞洲金融危機和前兩年由美國引起的國際金融危機中充分顯示了優(yōu)越性。我相信，借鑒國際經(jīng)驗，緊密結(jié)合中國實際建立起來的我國政府采購制度一定會有很大的優(yōu)越性。  近幾年國家先后提出的對節(jié)能產(chǎn)品強制采購，很多地方把一些公益性強、涉及農(nóng)民生產(chǎn)和民眾生活的財政補貼支出項目，如農(nóng)機具購置、糧棉優(yōu)良品種供應、家電下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、以及中小學免費教材、醫(yī)療器械藥品采購、安居工程等納入政府采購就很有特色，有的已經(jīng)打破了西方國家對政府采購的定義。

至于現(xiàn)行的一些“國際規(guī)則”，要是由西方資本主義國家主導制定的，主要反映了這些國家的利益和意愿，現(xiàn)在世界上發(fā)生的很多事情已經(jīng)充分說明了這個問題，說明一些國際規(guī)則的不公正性。因此，我們對現(xiàn)行的“國際規(guī)則”必須有清醒的認識，絕對不能盲從，要團結(jié)發(fā)展中國家進行斗爭，以建立真正能夠反映各方面利益的國際規(guī)則。

要看到政府采購既是市場行為又是行政行為

我們借鑒西方國家的經(jīng)驗和做法，利用市場經(jīng)濟的方式進行政府采購，不論是國家機關，還是事業(yè)單位、團體組織，作為采購人都要以平等的態(tài)度對待供應商，采購人和供應商簽訂的采購合同也適用《合同法》。這說明政府采購活動是一種商業(yè)行為、市場行為。但是，我們又要看到政府采購是一種行政行為，是國家對經(jīng)濟社會發(fā)展實施宏觀調(diào)控的一個重要工具，政策性很強。過去，我們起草《政府采購法》的時候?qū)@些問題還認識不足，隨著實踐的發(fā)展、改革的深入，認識會越來越清楚?？吹秸少彽膬芍匦?，對我們繼續(xù)深化政府采購制度改革，應對加入WTO《政府采購協(xié)議》會有很大幫助。（作者系財政部條法司原司長、《政府采購法》起草工作組副組長）

通過加強立法完善制度

——寫在《政府采購法》頒布9周年之際

顧天舒

《政府采購法》頒布實施至今，以《政府采購法》為統(tǒng)領的政府采購法律制度體系已經(jīng)初步建立，當然，也存在一些發(fā)展中的問題。從根本上看，執(zhí)行中的問題許多都與政府采購法律制度不健全、不完善密切相關。因此，今后一段時期內(nèi)，全面、深入推進我國政府采購工作，必須以制度建設為龍頭，通過加強立法完善制度，通過實施制度促進管理，通過加強管理規(guī)范行為，通過規(guī)范行為提高效益。具體建議如下：

盡快出臺實施條例

一方面，應通過制定《政府采購法實施條例》，對《政府采購法》中比較原則的制度規(guī)定進一步予以明確和細化，增強可操作性。主要包括：一是明確“財政性資金”、“使用財政性資金”的具體含義，拓展政府采購的適用范圍。二是明確政府采購工程適用《招標投標法》的范圍，做好政府采購與招標投標的銜接。三是細化有關政府采購政策功能的規(guī)定，提高可操作性和政策效果。四是健全供應商資格審查的制度辦法，明確供應商資格審查的具體標準和程序。五是對《政府采購法》有關政府采購方式適用條件的規(guī)定進一步予以具體化。六是對《政府采購法》有關采購程序的規(guī)定進一步予以細化。七是對《政府采購法》有關法律責任的規(guī)定予以細化，明確罰款的具體數(shù)額標準等。

另一方面，應在《政府采購法實施條例》中，將實踐證明已經(jīng)成熟的新制度、新做法確定下來。主要包括：

一是對縣級集中采購的組織方式進行制度規(guī)范。鑒于各地縣級集中采購規(guī)模等實際情況存在較大差異，可規(guī)定不同的模式。對集中采購規(guī)模較大的縣級政府，規(guī)定其可以設立集中采購機構(gòu)，由集中采購機構(gòu)代理集中采購業(yè)務；對集中采購規(guī)模較小的，規(guī)定其集中采購業(yè)務可委托上級集中采購機構(gòu)或具有政府采購代理機構(gòu)資格的社會中介機構(gòu)代理采購，或通過推行協(xié)議供貨、電子采購、市縣聯(lián)合、縣縣聯(lián)合、區(qū)域統(tǒng)一市場等辦法實施采購，切實推動縣級政府采購工作開展，擴大政府采購規(guī)模效益。

二是對部門集中采購進行制度規(guī)范。明確可以實行部門集中采購的政府級別及部門條件，部門集中采購機構(gòu)的設立條件，實施部門集中采購的相關要求等，規(guī)范部門集中采購行為，充分發(fā)揮部門集中采購的技術(shù)和效率優(yōu)勢。

三是對采購方式及采購程序制度進行補充規(guī)定，增強可操作性。在總結(jié)實踐經(jīng)驗、借鑒國際做法的基礎上，明確協(xié)議供貨等已較為成熟的采購方式的適用條件和具體程序，對推行電子化采購等規(guī)定基本要求和指導性意見，規(guī)范和促進先進采購方式的使用，充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)和管理手段，提高采購效率，降低采購成本。

四是根據(jù)貨物、工程和服務采購項目的不同情況和不同要求，明確規(guī)定各類政府采購合同必須具備的基本條款，制訂采購合同格式范本，規(guī)范政府采購合同簽訂和履行行為。

五是進一步補充評審專家等采購當事人的政府采購違法行為情形及應承擔的法律責任。

加快規(guī)章及規(guī)范性文件立法步伐

加快政府采購配套法規(guī)制度建設步伐，積極進行實踐探索和制度創(chuàng)新，認真總結(jié)工作經(jīng)驗，不斷提高制度建設質(zhì)量，努力構(gòu)建起以《政府采購法》及其實施條例為核心，由政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件共同組成的，多層次、相互銜接協(xié)調(diào)的政府采購法律制度體系。

強化政府采購預算管理

要按照財政科學化、精細化管理的要求，加強政府采購計劃和資金預算管理，從源頭上規(guī)范政府采購活動。要增強采購人政府采購計劃意識，提高采購資金預算編制的完整性和科學性，做到采購資金預算與部門預算編制時間同步、編制方法科學、內(nèi)容細化，形成列明預算科目、項目品目名稱、采購資金數(shù)額及構(gòu)成、采購數(shù)量、規(guī)格型號、采購方式和預計采購時間等內(nèi)容的采購資金預算，全面反映部門和單位的年度政府采購活動，嚴格控制采購資金預算調(diào)整，強化采購資金預算約束。

適時修改完善《政府采購法》

根據(jù)我國政府采購改革發(fā)展及加入GPA的需要，在認真總結(jié)政府采購法律制度貫徹實施績效及存在問題的基礎上，適時對《政府采購法》進行修訂完善。（作者單位：財政部條法司）

【微博•9年】

許建生：士不可以不弘毅，任重而道遠。（全國人大）

崔桂秋：9年了，該升級了。（廣東）

賈川：9年之前，從無到有；9年之中，從有到強；9年之后，定會輝煌。（教育部）

高志剛：《政府采購法》頒布9年之際，我們在控制價格虛高方面還沒有過關，值得深思。（國采）

語勇：《政府采購法實施條例》有了嗎？（撫州）

宋軍：政府采購改變了我的人生追求。（湖北）

漫卷詩書：制度設計先天不足、權(quán)責設置嚴重失衡、制度執(zhí)行“百花齊放”、改革之路越走越偏。問題關鍵：一是對政府采購的重要性認識不足，政府采購在國家政治經(jīng)濟中缺乏應有地位。二是改革觸動了政府部門自身的利益。（上海）

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