補上價格審查的“短板” ——政府采購價格評審問題探討（下）

【深化改革再出發(fā)】

補上價格審查的“短板”

——政府采購價格評審問題探討（下）

供應商報價應遵循技術性約束和法規(guī)性約束?？舍槍虉髢r的構成因素及價格取值，從完整性、符合性、合理性等方面進行審核評定。具體規(guī)則、標準和方法，可在財政部《關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》相關規(guī)定的基礎上調(diào)整補充。

怎樣審核評定供應商報價

如前所述，政府采購價格評審，是指評審組織按照確定的規(guī)則流程，對供應商報價進行審核、質(zhì)疑、求證和評定的過程。這一過程既包括法定的規(guī)則流程，也包括采購文件約定的規(guī)則流程。

質(zhì)疑，是一項重要的評審原則。未經(jīng)質(zhì)疑的報價，是不可信任的報價。價格評審首先要做的，就是以質(zhì)疑供應商報價的真實性為起點的價格審查。供應商則要對報價的真實性承擔說明和舉證的責任。

真實的報價，是用規(guī)范的會計方法核算出來的報價，而不是憑經(jīng)驗估算的籠統(tǒng)模糊的報價。其價格構成應清晰明了，價格取值能夠覆蓋全部成本且符合行業(yè)慣例、市場行情。價格評審，就是對供應商報價的構成因素及價格取值，從完整性、符合性、合理性等方面進行審核評定。

所謂完整性審核，是對價格構成因素是否完整、是否存在漏項的審核。政府采購的價格支付針對的不僅僅是標的物標價，也包括實際發(fā)生的交易費用和履約費用。任何漏項都會導致價格趨低，引發(fā)無法履約的合同風險。

所謂符合性審核，是對供應商報價是否對應采購要求、是否符合市場行情的審核。價格是采購需求的影子，應與采購需求中各項技術條件和商務條件相對應。

所謂合理性審核，是對取費標準是否合理合規(guī)的審核。比如價格中的稅負比例是法定的，供應商不能自我減免。再如企業(yè)的利潤，供應商有權讓利，但這種讓利應當是普惠的，是其他消費者也能夠享受到的，而不能是政府采購獨享的特權。其他價格因素的合理性審查標準各有不同，如產(chǎn)品的運費，本地企業(yè)低于外地企業(yè)就是合理的。

實施價格審核，可以依靠評審專家的專業(yè)知識和對市場行情的了解，也可以參照項目預算給出的價格構成，或是對比其他供應商報價的價格構成因素和取值標準。對于出現(xiàn)重大價格偏離的報價者，應要求其作出說明，并提供證據(jù)證明其報價的真實性和合理性。

價格審核的結果，是供應商報價的通過或不予通過。只有通過了完整性、符合性、合理性審核的報價，才能被認定為真實可信的報價。未通過者不得進入價格評定環(huán)節(jié)。需要進一步研究的是，能否通過價格修正，糾正完整性、符合性和合理性存在問題的供應商報價，使之通過審核。在這個問題上，工程建設項目報價偏差的修正辦法值得借鑒。

價格評定，則指對所有通過價格審核的供應商報價，按照法定的價格評分辦法進行評分，或按照法定的成交標準推薦成交。在確保供應商報價真實、完整的前提下，價格評定采用低價優(yōu)先原則的正當性和合理性才能免受質(zhì)疑。

怎樣約束供應商報價

采用商鋪或攤位交易通用的單價匯總法產(chǎn)生的供應商報價，只能比較貴賤，不能審核真?zhèn)?，也無法滿足政府采購價格評審的要求。這是因為，單價是涵蓋利潤、稅收和多種成本項的綜合價格，構成因素及其對價模糊不清。人們能夠在多個價格之間分出孰貴孰賤，卻無法識別其是否真實完整。政府采購通過不同于店鋪交易的合約會審達成交易，除了交易方式的不同之外，交易費用也有差異。采用單價匯總法編制的供應商報價，不適用于政府采購。政府采購的供應商報價，應遵循特定的約束，包括技術性約束和法規(guī)性約束。

政府采購的供應商報價，應當是運用規(guī)范的會計準則和會計方法核算出來的報價，具有確定的價格構成因素，由確定的會計科目來表達。這就是技術性約束。

以貨物采購為例，完整的供應商報價，其價格構成因素至少對應下列會計科目：

1.生產(chǎn)或采購成本。對產(chǎn)品的生產(chǎn)商而言是生產(chǎn)成本，即原材料采購成本+加工制造成本；對經(jīng)銷商來說，則是進貨成本。

2.簽約費用。指供應商為了達成政府采購合同所需支付和代付的全部費用。

3.履約費用。指供應商為了履行合同義務，包括實施合同驗收所需支付的全部費用。

4.計劃利潤。指供應商應當從政府采購合同中獲取的符合行業(yè)慣例和市場行情的凈收益。利潤可能是價格競爭的主要因素，應重點審查其合理性。

5.稅負成本。特指營改增之后的增值稅。此處所稱的成本，是會計學概念上的成本。它是指供應商為了獲取政府采購合同和履行政府采購合同所必然發(fā)生的各項支出。上述會計科目中，除了計劃利潤科目外，其他都是成本項，如購進產(chǎn)品或原材料，支付員工工資、社保費用，購買招標文件、制作投標文件、參與投標活動等。需要特別指出的是，低于成本報價不等于虧損報價，不應用是否虧損來解釋是否低于成本。那些認為無法認定一分錢報價或零元報價低于成本的觀點，就是混淆了成本與虧損的概念，從盈虧的角度審視成本，把企業(yè)未必虧損誤認為未必低于成本。

以上所列是價格核算的一級科目，不同的采購項目會有不同的二級科目、三級科目等，在此不再列舉。服務采購項目有其特定的價格構成因素，也不再詳細列舉。但是，采購人在要約邀請文件中，應當給出價格構成明細表的科目設置和具體格式。供應商可以根據(jù)報價需要細分次級科目，但不得合并科目。供應商的真實報價，應為上述全部價格構成因素合理取值的累加。

《政府采購法》把具備“健全的財務會計制度”，規(guī)定為供應商參加政府采購活動具備的資格條件之一，這在法規(guī)層面為供應商報價的技術約束提供了依據(jù)。也就是說，供應商沒有能力按照會計準則和會計方法編制并提交價格構成明細表，證明其財務會計制度不健全，可認定該供應商不具備政府采購供應商的資格條件。

政府采購的供應商報價，還應遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。這就是法規(guī)性約束。

應當承認，供應商報價的構成因素和取值標準是其商業(yè)秘密，供應商有保守商業(yè)秘密的權利。但是，這種秘密的保守應該只針對與其競爭的其他供應商，而不能針對與其締結采購合同的采購人。就像其產(chǎn)品和服務的技術、材料、工藝、管理等商業(yè)秘密必須對采購人公開一樣，供應商報價的構成因素和取值標準也應向采購人公開。至于采購人如何保守供應商的商業(yè)秘密，政府采購法律體系另有規(guī)定，已從法律制度上作出保障。

滿足技術性約束和法規(guī)性約束條件的供應商報價，才是可以公正評審、符合公平競爭原則的報價。

此外，政府采購必須嚴格遵循信息公開原則。依法公布的采購預算，如果包含與其構成因素對應的會計科目，將對供應商報價起到很好的示范作用，在價格評審中也會起到很好的參照作用。

結論

價格失真，是政府采購合同風險最主要的誘發(fā)因素。如果合同價格不能覆蓋成本，沒有適度的利潤，就天然不具備誠信履約的條件。那些單純依賴周密的履約監(jiān)督、嚴格的合同驗收來確保供應商誠信履約的做法，雖然愿望良好，難免徒勞無益。

合理的商業(yè)利潤具有激發(fā)善念、抑制惡念的作用。通過嚴謹、規(guī)范的價格評審，把合同價格鉚定在公道、合理的區(qū)間，確保守法供應商通過誠信履約獲取應有的經(jīng)濟利益，才能引導供應商更多關注質(zhì)量與服務的競爭，關注降低損耗與提升效率的競爭，讓政府采購回歸良性競爭的軌道。這也是政府采購應當發(fā)揮的政策功能。

綜上，筆者的觀點是：政府采購的價格評審存在制度性缺陷。當前，政府采購法律體系并不缺乏價格評審的依據(jù)，但并沒有給出評審的工具。準確地說，僅給出了評分的工具，缺少審核的工具，即關于價格審查的規(guī)則、標準和方法的制度性規(guī)定。所以，價格評審問題的最終解決，有賴于政府采購制度創(chuàng)新。

關于價格審查的規(guī)則、標準和方法，以及對缺陷報價如何進行處理，筆者有一些初步設想。這些設想可能要對財政部《關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫〔2007〕2號）的相關規(guī)定作出技術性調(diào)整和補充解釋，但并不違背該文件的立法初衷。筆者的設想是否科學、有效，也需要放到政府采購實踐中去測試和驗證。當前，財政部正在修訂《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令），希望價格評審問題能夠在修訂后的18號令中得到較好解決。

在以往的采購活動中，筆者深切感受到采購人對惡意低價的戒備和抗拒。采購文件中屢禁不絕的傾向性要求、不合理條件，大多出于采購人防范低價的無奈選擇。這些也正是筆者重視和探索價格評審問題的動因。目前，筆者僅提出了解決價格評審問題的框架性思路，價格評審工具及其使用方法初具雛形。下一步希望與那些有防范不合理低價需求、在價格評審問題上與筆者達成共識的采購人合作，將筆者設計的價格評審工具付諸實踐，進一步推動政府采購制度完善。

（海南菲迪克招標咨詢有限公司/供稿）

【并非多余的閑話】

在維護買方權益方面，采購人相對弱勢

■ 時明

討論采購人的角色定位、處境和作用，這個題目并不比政府采購價格評審小，且與價格評審息息相關。筆者在此拋磚引玉，略作分析。

在政府采購活動中，采購人既是采購項目的發(fā)起人，兼有采購任務的下達、采購結果的確認、合同的簽署與驗收等任務，也是財務審計、廉政監(jiān)督和社會評價的對象。采購人是政府采購的唯一買方，由于不涉及買方競爭，似乎有著天然的優(yōu)勢地位；采購人起著資源配置的主導作用，供應商逐利的視線聚焦于采購人；采購人是政府采購利益的守護人，負有防范和抵制各類不法侵害的重要職責。辨析采購人的多重角色，對遏制惡意低價中標、實現(xiàn)物有所值均具積極作用。

筆者嘗試用以下幾個基本事實，粗淺地揭示采購人在政府采購活動中的真實地位和處境。

1.采購人不具有公民消費市場中的買方特征。公民消費市場中的買方，既是出資人，也是決策人，同時還是受益人。政府采購與之不同，采購人不是出資人，其使用的是財政資金；也不是絕對的決策人，授予合同的決策權受程序規(guī)則約束，一定程度上掌握在評審組織手中；可能還不是受益人，無論是提供公共服務，還是滿足采購人的自我需求。所以，觀察和理解采購人的行為，不能簡單類比公民消費市場中的買方邏輯。

2.達成工作目標才是采購人和采購項目最為關注的。任何政府采購項目的發(fā)起，都是為了實現(xiàn)特定工作目標。受工作目標剛性要求的制約，采購項目往往呈現(xiàn)以下規(guī)律：成不成的彈性小，好不好的彈性大；時間效率的彈性小，質(zhì)量優(yōu)劣的彈性大；政績圓滿的彈性小，權益損害的彈性大。甚至標的物的規(guī)格、數(shù)量乃至標的物本身都有足夠的彈性。與工作目標相比，供應商違約是否造成項目的經(jīng)濟損失，則是次要的。

3.采購人不關注財政目標。美國著名經(jīng)濟學家弗里德曼對人的經(jīng)濟行為作出如下論斷：“花自己的錢辦自己的事，最為經(jīng)濟；花自己的錢給別人辦事，最有效率；花別人的錢為自己辦事，最為浪費；花別人的錢為別人辦事，最不負責任”。對采購人來說，財政資金就是“別人的錢”。不管是“為自己辦事”還是“為別人辦事”，花“別人的錢”，采購人不會追求低價，只會追求更好；財政部門關注的“物美價廉”“節(jié)資增效”等政策目標，采購人都不會優(yōu)先關注。反映在具體采購項目上，采購人的訴求往往與財政部門的政策理念產(chǎn)生沖突。對于低價，采購人通常是忌憚和抵制的。

4.采購人的正當權利受到過度制約。政府采購具有資源配置功能，牽動巨大的經(jīng)濟利益。在節(jié)資反腐的導向下，采購人一旦發(fā)起采購項目，就像踏上了“腐敗、尋租、暗箱操作、利益輸送”等惡名構陷的雷區(qū)，必須時刻繃緊避嫌自保之弦。不同地方、不同部門發(fā)布的涉及政府采購的各種法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件，甚至一些服務性交易機構的內(nèi)部制度規(guī)則，幾乎都在打著維護公平、正義，促進反腐、規(guī)范的旗號，而致力于限制和約束采購人的正當權利，形成了新的權責不對等。

5.政府購買貨物或服務，產(chǎn)權人和受益人通常不是采購人，而是不特定的社會公眾。通過政府購買形成的資產(chǎn)，產(chǎn)權狀態(tài)往往比較模糊，產(chǎn)權與使用權大多相分離，資產(chǎn)的權益多處于虛置狀態(tài)，難以得到有效保護。政府提供的服務，只要沒有產(chǎn)生人身損害或個人財產(chǎn)的損失，服務質(zhì)量是否達標，是很難評估和追究的，受益人權益的保障也往往處于虛置狀態(tài)。

還有其他一些事實，筆者不作詳盡討論。通過以上事實，筆者試圖推導出這樣的結論：在維護買方權益方面，采購人相對弱勢。

當采購結果成為定局，政府采購合同正式簽署之后，工作目標能否順利達成，就成為采購人排位最高的關注點。至于供應商能否嚴格履行合同義務，履約中是否存在違約行為，是否造成了經(jīng)濟損失，已不再是采購人關注的重點。即便感受到了供應商的違約損害，采購人也往往缺乏依法維權的主觀意愿?？梢哉f，維護政府采購項目的正當權益不受供應商的違約侵害，寄望于采購人在合同履約中的維權努力，是不可靠的。

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