政采監(jiān)管體系的非主流模式及變化動態(tài)
【深化改革再出發(fā)】
政采監(jiān)管體系的非主流模式及變化動態(tài)
公共資源集中交易方式產(chǎn)生后,政府采購的監(jiān)督管理和運行模式受到了一定沖擊,并催生出多種新模式。在公共資源交易立法尚未啟動、部分地區(qū)政府強力推進(jìn)的當(dāng)下,政府采購監(jiān)督管理和運行模式是否會出現(xiàn)實質(zhì)性的改變?非主流模式是否會演變?yōu)橹髁髂J??這些問題值得業(yè)內(nèi)人士深思。
■ 徐煥東
我國政府采購制度建設(shè)與監(jiān)管體系和模式形成的一個重要特點是,一方面按照基本制度和法律規(guī)范實施,形成筆者此前所述的主流模式;另一方面,由于我國政府采購制度建設(shè)尚處于初期的探索階段,各種新情況、新問題頻繁出現(xiàn),各級、各地情況存在很大差異,有些則是因為具體的條件限制,如縣級政府采購采取了與法律規(guī)定不太一致、但在一定條件下卻行之有效的方式。因此,主流模式之外,一些部門和地方也在不斷創(chuàng)新,并在基本法律框架內(nèi),形成了各具特色的體系與模式,筆者暫且稱之為“ 非主流模式”。而且這些模式仍處于進(jìn)一步的發(fā)展變化之中,甚至如公共資源交易等,產(chǎn)生了與現(xiàn)行法律框架完全不同的運行方式和監(jiān)管體系。
下面,筆者就一些有代表性的非主流監(jiān)管體系與模式作歸納梳理。
一、“管”“采”“裁”一體的運行模式
部分縣級(含縣級市)政府采購采取了“管”“采”“裁”一體的運行模式和監(jiān)管體系,即管理者、實施者、裁決者都是同一部門。
筆者最近幾年到全國不少省份調(diào)查發(fā)現(xiàn),有一部分省、市,特別是市以下,政府采購監(jiān)督管理與操作實施實際上并沒有分離,有些仍由同一家機構(gòu)主管,有些采取采購機構(gòu)掛靠其他單位、但仍由財政部門代管的方式,即實際上還是財政部門一家管,未實現(xiàn)所謂的“管”“采”分離。但更普遍的是,由于《政府采購法》未對縣級政府采購機構(gòu)的設(shè)置特別是集中采購機構(gòu)的設(shè)置作出具體要求,因此,縣級大部分是在財政部門下設(shè)政府采購管理辦公室,同時設(shè)立集中采購機構(gòu)。有的是兩塊牌子,聯(lián)合辦公;有的僅設(shè)一個政府采購管理辦公室,既承擔(dān)政府采購操作實施的職能,也承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)。此外,在縣級政府采購監(jiān)管模式中,有些縣因為采購規(guī)模較小,加上實行統(tǒng)一的監(jiān)督管理和操作,政府采購集中程度高,也基本不使用代理機構(gòu)。這樣做的好處是,如果沒有腐敗成份,其效率高,管理也比較有力度。但是,如果存在腐敗行為,發(fā)生尋租的機會也很高。
二、財政部門重點監(jiān)督管理,采購操作實行競爭性外包代理
目前來看,我國政府采購監(jiān)督管理的重點主要放在操作實施環(huán)節(jié)。操作主要由集中采購機構(gòu)進(jìn)行,監(jiān)管由財政部門設(shè)立一個處(科)室,配以少量人員,進(jìn)行管理。比如不少省級政府采購監(jiān)督管理只有四五個人負(fù)責(zé)有關(guān)事務(wù)。但是,有的地區(qū)則將政府采購監(jiān)管放在更重要的地位,在政府高度重視監(jiān)管、實行集中采購的同時,不設(shè)立代表政府的集中采購機構(gòu)參與采購實施,而是集中委托相對固定的代理機構(gòu)代理實施。這種模式以山東省煙臺市實施的時間最長,也最具代表性。
煙臺政府采購模式是其整體財政支出管理模式的組成部分。煙臺市建立的,是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)、以投資評審為支撐、以政府采購為手段、以國庫集中支付為保障的“四位一體”財政支出管理模式。筆者將其中的政府采購運行與監(jiān)督管理模式概括為以下幾點。
1.確立完整的政府采購理念,拓寬政府采購規(guī)范范圍。
煙臺市政府采購模式是傾向完整的政府“大采購”的認(rèn)識和理念而建立的。所謂完整的“大采購”理念,就是政府采購的對象和范圍全面、完整,盡量涵蓋采用財政資金采購的貨物、工程和服務(wù);政府采購的內(nèi)容和過程全面、完整,包括從采購需求提出、需求評估和論證、采購預(yù)算編制與審批、采購實施、合同授予與糾紛處理等全過程。
2.提高管理機構(gòu)職能和“級別”,強化采購專業(yè)化管理。
與其他省市采購管理辦公室不同的是,煙臺市設(shè)立的政府采購管理辦公室(以下簡稱采購辦),其規(guī)格為正處級事業(yè)單位,級別上與煙臺市財政局平級,采購辦下設(shè)綜合科、采購管理科、財務(wù)監(jiān)督科,編制20多人。主要職責(zé)為編制政府采購預(yù)算、審核政府采購計劃、提報具體采購事項、審批采購方式、組織采購活動、簽訂及履行合同、抽查驗收、結(jié)算付款、投訴處理及相關(guān)法律責(zé)任??梢哉f,煙臺采購辦是全國范圍內(nèi)“級別”高、人數(shù)多、管理事務(wù)寬的政府采購管理辦公室之一。
3.不設(shè)立政府集中采購機構(gòu)的集中采購。
煙臺市不設(shè)立政府集中采購機構(gòu),過去很長一段時間里,是通過招標(biāo)的方式,選擇一定量的社會中介代理機構(gòu),委托其代理采購。近年對代理市場實行放開選擇。代理費相對固定,不與標(biāo)的金額掛鉤。而采購辦對采購人項目報批、采購機構(gòu)及專家抽取、項目組織到后期驗收及合同管理各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理。
需要說明的是,雖然不設(shè)立集中采購機構(gòu),但其采購?fù)瑯邮羌羞M(jìn)行的,仍然應(yīng)該屬于集中采購模式。政府設(shè)立統(tǒng)一的集中采購大廳,需要集中在大廳實施采購,采購程序也是統(tǒng)一的。所不同的是,采購組織過程實行的是政府購買服務(wù)代理的方式,并不影響集中采購的規(guī)模和特征。
4.同類項目和產(chǎn)品實行聯(lián)項、合并采購,擴大采購規(guī)模和集中監(jiān)督效果。
對于市直各采購單位,功能需求大體相同的工程、貨物或服務(wù),制訂統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。比如對一般辦公用的電腦,每季度由專家論證目前辦公適用標(biāo)準(zhǔn)及配置標(biāo)準(zhǔn),確定標(biāo)準(zhǔn)后,下一季度均按照該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行采購。確定統(tǒng)一的使用功能標(biāo)準(zhǔn),為集中、合并采購奠定了基礎(chǔ)。對各采購人在一定時期內(nèi)需采購的內(nèi)容和項目進(jìn)行分類統(tǒng)計,將同類、同標(biāo)準(zhǔn)的項目合并,做出合并采購的決定。
5.工程采購納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍。
煙臺市將政府工程采購納入統(tǒng)一的監(jiān)管范圍。工程招標(biāo)投標(biāo)在技術(shù)和專業(yè)上,由建設(shè)委員會等進(jìn)行管理;在資金管理、資金支付等方面,由采購辦管理;招標(biāo)投標(biāo)的監(jiān)督與控制方面,采購辦也參與監(jiān)督管理,或者說雙方合作進(jìn)行監(jiān)督管理。
煙臺模式在獲得不同方面的肯定之后,2008 年 12 月山東省在省內(nèi)推廣煙臺的做法,該省多地實行了這種模式。比如泰安等地也將工程采購納入政府采購監(jiān)管范圍,或與工程主管部門聯(lián)合監(jiān)管。只是其他地方在監(jiān)管機構(gòu)級次和設(shè)置方面,并沒有完全采取煙臺的做法。當(dāng)然,自公共資源交易平臺整合以來,山東各地又有了許多新的變化。
三、將政府采購納入公共資源交易監(jiān)督管理體系
建立公共資源交易中心,將狹義的政府采購與其他公共資源的買賣進(jìn)行整合,融入公共資源交易監(jiān)督管理體系。將政府公共資源的買賣進(jìn)行整合,據(jù)筆者了解,2004年中部沿海某省部分地區(qū)已經(jīng)開始了這種整合。當(dāng)時,筆者應(yīng)邀為某省財政廳進(jìn)行一項政府采購操作與監(jiān)管權(quán)限變更是否合適的論證——該省一些市、縣政府將政府的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、工程招投標(biāo)、政府采購等整合到一起,實行統(tǒng)一監(jiān)督管理,財政部門的管理權(quán)限也隨之改變了。筆者調(diào)查分析得出的基本結(jié)論是:首先,政府采購是日常性的需求滿足行為,是政府主體為滿足履職職能進(jìn)行社會管理、提供公共服務(wù)所進(jìn)行的采購行為,并不是以商業(yè)利益為目的的資源交易,沒有必要進(jìn)入統(tǒng)一的交易市場;其次,政府采購是一個相對較長而且復(fù)雜的過程,包括采購人提出需求、需求論證、采購預(yù)算編制、審批、采購方式選擇,直到采購驗收和合同履約,是一個完整、統(tǒng)一的過程,而所謂交易中心、交易監(jiān)督管理局,一般只負(fù)責(zé)“購買”的過程;第三,政府采購是有完整法律制度規(guī)范的,法律規(guī)定政府采購監(jiān)督管理的主管機構(gòu)是同級政府財政部門,地方行政機關(guān)對這種管理權(quán)限作出改變或轉(zhuǎn)讓,從法律角度看并不合適。
但是,之后幾年時間,情況有了很大變化,各地公共資源交易事業(yè)迅速發(fā)展,并不斷將政府采購納入其統(tǒng)一平臺或統(tǒng)一監(jiān)管。許多地方由本地省委、市委發(fā)文強制推行,甚至一些地方出現(xiàn)了躍進(jìn)式發(fā)展,大量投入資金,限定時間內(nèi)必須建設(shè)交易大樓。一些地方甚至認(rèn)為采購也必須帶上“交易”光環(huán),有些省市將原本的政府采購中心更名為政府采購交易中心,可見資源交易在觀念和實施方面推進(jìn)的力度與速度。
在公共資源交易實施和監(jiān)督管理方面,將政府采購融合進(jìn)入及實施管理的方式,在不同時期、不同地區(qū)有很大差異,形成了不同模式。其中,一度被認(rèn)為最有代表意義的方式,就是安徽省合肥市的“一委一辦一中心”。即“一個招投標(biāo)管理委員會、一個招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室、一個招標(biāo)投標(biāo)中心”,后來改為一個公共資源交易管理委員會、一個公共資源交易管理局、一個公共資源交易中心。更多的地方已改為公共資源交易中心、公共資源交易監(jiān)督管理局的模式,如湖北、廣西、甘肅等地都成立了公共資源交易中心和公共資源管理局。在整個公共資源交易實施與管理發(fā)展過程中,雖然各地情形多種多樣,但歸納起來,大體上有以下幾種。
1.成立公共資源交易中心,未納入狹義的政府采購。
相當(dāng)一部分地區(qū)成立了公共資源交易中心,或?qū)⒃械恼袠?biāo)投標(biāo)中心改為公共資源交易中心。其中,有些中心以工程招標(biāo)投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易、國土使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等為主,狹義的政府采購(只涉及政府貨物和服務(wù)采購部分)并沒有納入公共資源交易范疇,而是相對獨立,或以原來的集中采購機構(gòu)方式繼續(xù)履行政府集中采購職責(zé)。但不少地方正在或正準(zhǔn)備將政府采購納入統(tǒng)一的交易市場。
2.將政府采購操作實施劃歸到交易中心,但財政部門的監(jiān)管職權(quán)并沒有被剝離。
這種模式是將政府采購的操作實施納入公共資源交易中心,并入統(tǒng)一的交易場所或服務(wù)平臺。無論是集中采購機構(gòu)還是社會中介代理機構(gòu),都必須在公共資源交易中心內(nèi)操作實施采購項目,但仍由原來各職能部門履行監(jiān)管職責(zé)。這種模式在全國內(nèi)比較普遍。
有所不同的是,政府采購的實施有些是由交易中心的政府公共機構(gòu)人員操作,有些則由社會中介代理機構(gòu)操作。有些交易中心相對松散,工程招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易等平臺和機構(gòu)相對獨立,只是集中在一起辦公而已;而有些公共資源交易中心則是一個完整統(tǒng)一的機構(gòu),多種交易買賣都由交易中心統(tǒng)一安排和組織實施。
3.集中交易,統(tǒng)一監(jiān)管。
該模式的特點為:一方面,設(shè)立公共資源交易中心,將包括工程招標(biāo)、政府采購、土地轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的所謂“交易”,都放在交易中心平臺操作實施;另一方面,設(shè)立公共資源交易監(jiān)督管理機構(gòu),將原來各職能部門的監(jiān)管權(quán)限統(tǒng)一賦予公共資源交易監(jiān)督管理機構(gòu)(或稱招標(biāo)投標(biāo)管理局、公共資源交易監(jiān)督管理局),對公共資源交易實行集中、統(tǒng)一的監(jiān)督管理。
這種模式以安徽省合肥市最為典型。如,2013年通過的《合肥市公共資源交易監(jiān)督管理條例》規(guī)定,市、縣(市)人民政府公共資源交易監(jiān)督管理機構(gòu),對本行政區(qū)域內(nèi)公共資源交易實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。特別值得注意的是,該條例第七條規(guī)定,財政、發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源、工商行政管理、交通運輸、水務(wù)、房地產(chǎn)管理、國有資產(chǎn)管理等有關(guān)部門,在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同做好有關(guān)的公共資源交易監(jiān)督管理工作。也就是說,財政等職能部門已經(jīng)不是主管機構(gòu),而是協(xié)同管理機構(gòu),各種投訴也并不在各職能部門,而是統(tǒng)一由公共資源監(jiān)督管理機構(gòu)履行職責(zé)。
這種模式的另一個特征是,政府成立公共資源交易中心,其隸屬于公共資源監(jiān)督管理局,由監(jiān)督管理局進(jìn)行直接、全方位的監(jiān)督管理。這種模式還可以進(jìn)一步細(xì)分,如合肥市設(shè)立了公共資源交易管理委員會,有的地方則只設(shè)立了監(jiān)督管理局和交易中心,沒有設(shè)立管理委員會。
4.集中交易,統(tǒng)一監(jiān)管,交易與監(jiān)管分離。
第四種運行模式與第三種基本類似,不同的是,第四種模式是設(shè)立公共資源交易中心和監(jiān)督管理局,但二者不存在隸屬關(guān)系,遵循“政府主導(dǎo)、管辦分離、集中交易、全面監(jiān)督”原則,即“運動員”與“裁判員”分離。
5.集中交易,職能部門管理與交易監(jiān)督管理局綜合監(jiān)管。
還有些地區(qū)“二者兼顧”,既成立公共資源交易中心,將政府各種買賣實行集中交易,也成立公共資源交易監(jiān)督管理局,但監(jiān)督管理局并不干涉各行政職能部門的監(jiān)管權(quán)。財政部門的政府采購預(yù)算管理、投訴處理等行政監(jiān)管權(quán)按照法律規(guī)定繼續(xù)行使,公共資源交易局并不直接代替;公共資源交易監(jiān)督管理局的監(jiān)管重點放在交易環(huán)節(jié)和交易過程,同時也監(jiān)督各行政職能部門在公共資源交易監(jiān)管中是否到位和越位。如某省的模式可歸納為“按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的原則,建成分塊布局、物理隔離、集中受理、分段管理、全程監(jiān)控的交易平臺,同時形成部門監(jiān)管、綜合監(jiān)督、行政監(jiān)察三位一體的監(jiān)督管理模式”。
在各地紛紛探索并試驗公共資源交易運行和監(jiān)督管理模式,特別是在為實行分散監(jiān)管的“物理整合”、還是實行統(tǒng)一監(jiān)管的“化學(xué)整合”而糾結(jié)時, 2015年11月,國務(wù)院辦公廳關(guān)于公共資源交易的運行模式的頂層意見終于出臺了。在對公共資源交易立法之前,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》對公共資源交易平臺建設(shè)及管理機制一錘定音:首先,強調(diào)建立統(tǒng)一平臺,各級政府整合分散設(shè)立的工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易平臺,平臺以電子平臺為基礎(chǔ)和方向,在統(tǒng)一的平臺體系上實現(xiàn)信息和資源共享;其次,監(jiān)督管理機制方面,規(guī)定各級招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督、財政、國土資源、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門要按照職責(zé)分工,加強對公共資源交易活動的監(jiān)督執(zhí)法,依法查處公共資源交易活動中的違法違規(guī)行為。最后,強調(diào)健全行政監(jiān)督部門與監(jiān)察、審計部門協(xié)作配合監(jiān)督機制和加強社會監(jiān)督。
值得關(guān)注的是,在《政府采購法》出臺前以及《政府采購法》及其實施條例均未對公共資源交易平臺及監(jiān)督管理體制進(jìn)行規(guī)范的情況下,按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于公共資源交易平臺建議的要求,政府采購運行模式是否會出現(xiàn)實質(zhì)性的改變?上述模式仍然處于非主流模式,還是可能成為政府采購運行的主流模式?這些都是值得觀察和思考的問題。
總之,我國政府采購的監(jiān)管體制與運行模式,除法律規(guī)定的基本的、主流的模式之外,在實踐中還不斷有新的模式產(chǎn)生。特別是公共資源集中交易方式產(chǎn)生后,政府采購的監(jiān)督管理和運行方式也在不斷變化,甚至可能淹沒于公共資源交易的大概念、大框架中。在這種形勢下,政府采購監(jiān)管體系如何設(shè)計,后續(xù)如何發(fā)展,值得業(yè)內(nèi)人士重點探討。
(作者單位:中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院)
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