為完善政采制度開出“良方”

政采大咖論87號令

為完善政采制度開出“良方”

■ 姜愛華

財政部近日公布修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第87號令，以下簡稱87號令），引發(fā)了業(yè)界熱議。87號令契合國際公共采購改革新趨勢，助力當(dāng)前“放管服”改革，促進了國內(nèi)公共采購制度的一致性，能夠有效應(yīng)對當(dāng)前政府采購中存在的質(zhì)次價高、惡性競爭、效率低下等突出問題，可謂“站位高”“立意深”“直面問題”，具有很強的可操作性，凸顯了諸多亮點。

一是契合了國際公共采購改革的發(fā)展趨勢。2012年以來，新一輪國際公共采購規(guī)則的修訂呈現(xiàn)出一些共性特點，如對采購人的賦權(quán)與約束并重、采購鏈條從程序向需求和結(jié)果延伸、對“異常低價”的判定和取舍等。87號令在這些方面都有所體現(xiàn)。如，第三十一條、第四十四條、第四十八條等增強了采購人的自主權(quán)，同時，第六條、第七十八條等又強化了采購人內(nèi)控機制建設(shè)和法律責(zé)任的承擔(dān)。再如，第六十條規(guī)定了評標(biāo)委員會可以要求投標(biāo)人對報價明顯偏低、有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的情況進行說明并提供材料，這與2016年7月1日起生效的世界銀行采購規(guī)則的規(guī)定非常接近。

二是落實了我國當(dāng)前“放管服”的改革要求。如，87號令第四十七條規(guī)定，采購預(yù)算金額在1000萬元以上的，評標(biāo)委員會成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為7人以上單數(shù)，與18號令中規(guī)定的“300萬元”相比，更好地體現(xiàn)了“簡政放權(quán)”。第二十二條規(guī)定，采購人、采購代理機構(gòu)一般不得要求投標(biāo)人提供樣品；第二十四條規(guī)定，招標(biāo)文件售價應(yīng)當(dāng)按照彌補制作、郵寄成本的原則確定，不得以營利為目的；第二十九條規(guī)定終止投標(biāo)的，應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)人退還所收取的招標(biāo)文件費用、投標(biāo)保證金及其在銀行產(chǎn)生的孳息；第三十八條規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)逾期退還投標(biāo)保證金的，除應(yīng)當(dāng)退還投標(biāo)保證金本金外，還應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率上浮20%后的利率支付超期資金占用費。這些規(guī)定符合“放管服”改革要求，同時與國務(wù)院提出的“減稅降費”政策精神也是一致的。

三是促進了國內(nèi)公共采購制度的統(tǒng)一性。87號令體現(xiàn)了與上位法《政府采購法》及其實施條例的一致性，同時，其在某些條款中，實現(xiàn)了與適用于工程的《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》以及《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部第74號令，以下簡稱74號令）的銜接，從而促進了制度的統(tǒng)一性。如，第十二條規(guī)定，采購人根據(jù)價格測算情況，可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價，但不得設(shè)定最低限價，這與工程招投標(biāo)保持了一致。第十四條規(guī)定，邀請招標(biāo)供應(yīng)商名單的產(chǎn)生應(yīng)從符合資格條件的供應(yīng)商名單中隨機抽取，這與74號令中關(guān)于競爭性談判或詢價采購供應(yīng)商的產(chǎn)生方式是一致的，從而保證了在 “可選擇”供應(yīng)商的采購方式中，“選擇”規(guī)則一致。

四是能夠有效應(yīng)對當(dāng)前政府采購中的突出問題。87號令在加強需求管理、增進公開透明、強化招標(biāo)文件的作用、提高效率等方面，為當(dāng)前飽受質(zhì)次價高、惡性競爭、效率低下詬病的政府采購制度開出了“良方”。

首先，需求管理更加明確、標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)了招投標(biāo)“源頭”管理。如第十條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)對采購標(biāo)的進行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購需求，進行價格測算。第十一條則明確了采購需求應(yīng)當(dāng)包含的七項內(nèi)容。這些規(guī)定將對政府采購的程序管理實質(zhì)性地延伸到“需求管理”，從源頭卡住采購“標(biāo)的”的質(zhì)量。

其次，公開透明力度更大，從而使監(jiān)督更有效。如第六十九條規(guī)定，中標(biāo)公告中應(yīng)包括中標(biāo)公示期限、邀請招標(biāo)應(yīng)當(dāng)將所有被推薦供應(yīng)商名單和推薦理由隨中標(biāo)結(jié)果同時公告、告知未通過資格審查的投標(biāo)人其未通過的原因、告知未中標(biāo)人本人的綜合評審得分與排序。這些規(guī)定讓未中標(biāo)供應(yīng)商“輸?shù)谩泵髅靼装?，一定程度上也會減少投訴的發(fā)生。第三十五條規(guī)定，投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件的規(guī)定和采購項目的實際情況，擬在中標(biāo)后將中標(biāo)項目的非主體、非關(guān)鍵性工作分包的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件中載明分包承擔(dān)主體，分包承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資質(zhì)條件且不得再次分包。這一條款增加了分包行為的透明度，從而有效防范了分包可能給采購人帶來的風(fēng)險。

再次，進一步充實招標(biāo)文件的內(nèi)容，突出了招標(biāo)文件的重要性。87號文在多個條款中用了“應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定”“應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確”“應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明”等字眼，強調(diào)招標(biāo)文件作為招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則“總綱”的重要性。如，對于不允許偏離的實質(zhì)性要求和條件，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定，并以醒目的方式標(biāo)明（第二十條）；要求投標(biāo)人提供樣品的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中明確規(guī)定樣品制作的標(biāo)準(zhǔn)和要求、是否需要隨樣品提交相關(guān)檢測報告、樣品的評審方法以及評審標(biāo)準(zhǔn)（第二十二條）；組織現(xiàn)場考察或者召開答疑會的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明（第二十六條）；非單一產(chǎn)品采購項目，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項目技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價格比重等合理確定核心產(chǎn)品，并在招標(biāo)文件中載明（第三十一條）；評審因素應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中規(guī)定（第五十五條）。招標(biāo)文件是招投標(biāo)活動的總領(lǐng)性文件，有關(guān)采購需求、評審標(biāo)準(zhǔn)、合同條款、特殊要求等內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)納入其中，因此，87號令在對招標(biāo)文件高度重視的同時，也對編好招標(biāo)文件提出了更高的要求。

最后，在規(guī)范操作程序的同時進一步提升采購效率，推動政府采購管理從程序?qū)蜣D(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向。如，第十八條規(guī)定，招標(biāo)文件提供期限屆滿后，獲取招標(biāo)文件或者資格預(yù)審文件的潛在投標(biāo)人不足3家的，可以順延提供期限，并予公告。第四十二條規(guī)定，投標(biāo)人未參加開標(biāo)的，視同認可開標(biāo)結(jié)果。第四十九條規(guī)定，評標(biāo)中因評標(biāo)委員會成員缺席、回避或者健康等特殊原因?qū)е略u標(biāo)委員會組成不符合本辦法規(guī)定的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法補足后繼續(xù)評標(biāo)。第五十九條規(guī)定，投標(biāo)文件報價出現(xiàn)前后不一致的，可按一定的規(guī)則進行修正。這些條款一定程度上提高了招投標(biāo)成功的概率，避免無謂的效率損失，體現(xiàn)了從程序管理向結(jié)果管理的轉(zhuǎn)變。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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