將“結(jié)果導(dǎo)向型”改革推向縱深

【政采大咖論87號令】

將“結(jié)果導(dǎo)向型”改革推向縱深

■ 徐舟

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）可以說是繼《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例之后，政府采購領(lǐng)域最為重要的一項制度。87號令和74號令、19號令等盡管師出同門，江湖輩分相同，但87號令的江湖地位卻遠(yuǎn)非74號令等可比（招標(biāo)投標(biāo)幾乎就是政府采購的代名詞，政府采購法實施十幾年了，大多數(shù)國人還是分不清招標(biāo)投標(biāo)和政府采購的區(qū)別）。87號令甫一出臺，就在業(yè)界掀起了一股學(xué)習(xí)熱潮。作為政府采購的一線實踐者和87號令的參與起草者，筆者也談?wù)勛约旱囊稽c粗淺認(rèn)識。

87號令的出臺，既是貫徹國家放管服等相關(guān)改革部署的外在要求，也是政府采購實踐發(fā)展和管理理念創(chuàng)新的內(nèi)在需要。縱觀87號令，體系完整，亮點紛呈，在制度、機(jī)制設(shè)計上既有博采眾長、兼收并蓄，又有對癥下藥、獨到創(chuàng)新。

一、回歸本源，更加注重政府采購制度的實施效果

維護(hù)采購人合法權(quán)益本是采購的根本要義，以往由于政府采購目標(biāo)的多元化，特別是在反腐倡廉的時代背景下，早期的政府采購制度過于注重構(gòu)建公平競爭的市場交易規(guī)則和維護(hù)采購過程的公開、公正，淡化了政府采購的這一本來目標(biāo)，在制度實施過程中引起了一些不必要的抵觸?？上驳氖?，87號令在許多地方展現(xiàn)了對采購人采購主體地位的維護(hù)和對于采購效率、采購質(zhì)量、采購效果的重視，體現(xiàn)了關(guān)注采購人合法權(quán)益的制度新導(dǎo)向。其中以下三個方面最有代表性：

一是邀請招標(biāo)方式被重新“激活”。出于廉政等考慮，18號令規(guī)定邀請招標(biāo)必須通過公開的資格預(yù)審程序和隨機(jī)方式產(chǎn)生投標(biāo)供應(yīng)商，使得邀請招標(biāo)比公開招標(biāo)的程序更為復(fù)雜，而采購人希望通過邀請招標(biāo)實現(xiàn)有限競爭的目的又無法達(dá)到，因而在以往的貨物和服務(wù)招標(biāo)實踐中，邀請招標(biāo)方式事實上形同“冰封”了?？梢灶A(yù)見，隨著87號令的正式實施，邀請招標(biāo)方式將會煥發(fā)新的活力，并在提高采購效率、保障采購項目實施效果、提高用戶滿意度等方面發(fā)揮更大的作用。

二是采購決策機(jī)制有了新的突破。87號令將原本屬于評標(biāo)委員會職權(quán)范圍的資格審查交由采購人、采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。也許在部分業(yè)內(nèi)人士看來，資格審查都是客觀、剛性的內(nèi)容，沒有自由裁量的空間，并非評標(biāo)過程中的重頭戲。然而，筆者認(rèn)為，87號令的這一制度創(chuàng)新，雖然只是改革探索的“一小步”，卻是理念發(fā)展的“一大步”，其影響將是深遠(yuǎn)的。在十多年的政府采購實踐中，專家評審制度發(fā)揮了重大作用，但同時也暴露出了一些弊端。近年來，無論是理論界還是實操部門都在對專家評審制度進(jìn)行總結(jié)和反思，筆者將其歸納為兩種主要改革思路：一是不動搖現(xiàn)有的專家評審制度，而是通過細(xì)化和量化評標(biāo)辦法、加強(qiáng)評審專家管理、尤其是提高評標(biāo)過程和評標(biāo)結(jié)果透明度等相關(guān)舉措，優(yōu)化現(xiàn)有的專家評審制度；另一個是改革現(xiàn)有的專家評審制度，評標(biāo)委員會的職能從評審決策變?yōu)閷I(yè)咨詢、由采購人根據(jù)專家評審意見進(jìn)行決策的采購官制度。專家評審制度是政府采購的一項基本制度，動一發(fā)而牽全身。在未經(jīng)充分論證和試點、且上位法未作調(diào)整的情況下，87號令不可能單騎冒進(jìn)。不過，對于這兩種不同的改革思路，87號令卻都有所體現(xiàn)。讓采購人承擔(dān)資格審查職能，更多地參與評標(biāo)決策，這可以看作是對上述第二種采購官思路的一個小探索。而87號令在評標(biāo)環(huán)節(jié)信息公開方面的新突破（第69條：對未通過資格審查的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)告知其未通過的原因；采用綜合評分法評審的，應(yīng)當(dāng)告知未中標(biāo)人本人的評審得分與排序），則是上述第一種以透明促規(guī)范思路的具體實踐。這一舉措在不增加監(jiān)管成本的情況下，必將對促進(jìn)評標(biāo)委員會客觀、公正評審，提高評標(biāo)工作質(zhì)量顯現(xiàn)出巨大的威力。

三是管理鏈向兩頭延伸。87號令作為招標(biāo)投標(biāo)管理制度，卻增加了許多采購需求管理（第10、11條）、合同履約、驗收及履約管理方面的條款（第73-75條）。招標(biāo)投標(biāo)管理本是一種締約過程管理，如果說前期的采購需求環(huán)節(jié)還可以算是締約過程中要約邀請的一部分的話，那履約過程應(yīng)該是有別于締約過程的。但是，87號令撇開爭議，勇于創(chuàng)新，將招標(biāo)投標(biāo)管理范圍向前后延伸。尤其是針對實踐中“盜版新華字典”、“問題課桌椅”等典型案例所透視出的少數(shù)采購人在履約驗收和履約管理方面的不作為現(xiàn)象，從維護(hù)國家利益、社會公益和政府采購公共形象的角度，明確賦予了采購人加強(qiáng)履約管理、依法追究中標(biāo)人違約責(zé)任等法定職責(zé)。折射出87號令從以往的“重程序輕結(jié)果”到程序規(guī)范和結(jié)果滿意并重的新管理理念。

二、直面問題，更加注重政府采購制度的針對性和可操作性

筆者感覺，87號令體現(xiàn)出了一種“母愛式立法”。87號令全文1萬3千多字，沿著招標(biāo)投標(biāo)全流程，一路牽手走過，有諄諄告誡、有悉心指點，可謂無微不至，實操性非常強(qiáng)。

一是針對設(shè)定招標(biāo)限價、接受聯(lián)合體投標(biāo)、混合項目屬性、投標(biāo)人是否必須參加現(xiàn)場開標(biāo)、樣品評審等一些實踐中存在困惑的問題，87號令明確了具體操作規(guī)則。

二是針對生產(chǎn)廠家授權(quán)、惡性競爭、低價中標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、評分畸高畸低、放棄中標(biāo)、違法分包、不與中標(biāo)供應(yīng)商簽約、放棄合同權(quán)利和主體責(zé)任等實踐中的共性和突出問題，采取了相關(guān)舉措。例如，針對利用生產(chǎn)廠家授權(quán)等進(jìn)行“控標(biāo)”的現(xiàn)象，87號令明確禁止將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求。針對個別評委評分畸高畸低認(rèn)定難問題，87號令將原《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2012〕69號，以下簡稱69號文）要求的“評標(biāo)委員會一致認(rèn)定”改為“評標(biāo)委員會認(rèn)定”，使得認(rèn)定畸高畸低評分具有了可操作性。針對近來輿論爭議焦點的惡性競爭、低價中標(biāo)問題，第55條創(chuàng)新性地提出了固定價格招標(biāo)模式（價格不作為評審因素，只進(jìn)行質(zhì)量和服務(wù)競爭），并優(yōu)化調(diào)整了異常低價的甄別和排除規(guī)則。原18號令規(guī)定的異常低價甄別和排除僅適用于最低評標(biāo)價法，而87號令則不再區(qū)分評標(biāo)方法，統(tǒng)一規(guī)定了異常低價的甄別和排除規(guī)則。對比原18號令的規(guī)定：“報價明顯不合理或者低于成本，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量和不能誠信履約的”，87號令的新規(guī)定放寬了異常低價的認(rèn)定條件（“和”改為“或者”），調(diào)整了異常低價的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（實踐中投標(biāo)人的個別成本很難核定，87號令不再強(qiáng)調(diào)低于成本概念，判定標(biāo)準(zhǔn)改為“投標(biāo)人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價”），提高了評標(biāo)委員會認(rèn)定異常低價的可操作性，加大了對異常低價中標(biāo)的遏制力度。當(dāng)然，由于實踐中各類采購項目千差萬別，難以確定一個統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)，因此，87號令仍然賦予了評標(biāo)委員會判定異常低價的自由裁量權(quán)。還有，針對高價采購與低價中標(biāo)并存的現(xiàn)象，87號令放開了綜合評分法價格分值的上限范圍，由采購人、采購代理機(jī)構(gòu)根據(jù)項目特點和自身需求偏好而靈活確定。

三、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，更加注重對權(quán)力運行的制約

過度分權(quán)、權(quán)利和責(zé)任配置不統(tǒng)一所導(dǎo)致的責(zé)任主體不明、權(quán)責(zé)不對稱、出了問題難以追責(zé)等問題，可以說是我國政府采購制度中與“重程序輕結(jié)果”并列的另一個關(guān)鍵問題。87號令充分意識到了這一點，在突出采購人的采購主體地位、適度“還權(quán)”于采購人的同時，也按照權(quán)責(zé)對等、方便追責(zé)的理念，落實了采購人的主體責(zé)任。

另外，87號令更加注重在制度和機(jī)制上對權(quán)力運行進(jìn)行制約，防止權(quán)力“任性”。例如，87號令賦予采購人推薦投標(biāo)供應(yīng)商和進(jìn)行資格審查的權(quán)利，但采購人推薦的供應(yīng)商名單及理由要公開，資格審查未通過原因要向相關(guān)供應(yīng)商披露，接受監(jiān)督。評標(biāo)委員會擁有評標(biāo)決策權(quán)，但評審專家名單和中標(biāo)明細(xì)要公開，并且要向未中標(biāo)的投標(biāo)人披露其評審得分及排序。采購人擁有采購需求確定權(quán)，但確定采購需求須要進(jìn)行市場調(diào)查，且采購需求的內(nèi)容必須符合規(guī)定。允許組織重新評審，但對重新評審進(jìn)行嚴(yán)格約束。允許組織重新評審的法定情形由原先69號文所規(guī)定的5種減少為4種（資格審查錯誤不再屬于可重新評審的范圍）。因答復(fù)供應(yīng)商質(zhì)疑而改變中標(biāo)結(jié)果的情形也被清晰界定，原本69號文所規(guī)定的答復(fù)質(zhì)疑環(huán)節(jié)當(dāng)事人“自查自糾”的模糊空間不復(fù)再有。筆者在起草過程中曾多次陳情，建議將資格審查錯誤、客觀分評審錯誤、符合性審查錯誤等客觀性的評審錯誤納入重新評審的范圍，以賦予相關(guān)當(dāng)事人自我糾錯的機(jī)會，提高采購效率。但是，由于重新評審是個雙刃劍，運用之妙，存乎一心。運用得好，自然是有利于提高政府采購效率和維護(hù)政府采購的公平、公正，運用不好則適得其反，對政府采購的公信力將是嚴(yán)重?fù)p害。87號令對重新評審和改變中標(biāo)結(jié)果慎之又慎、嚴(yán)格限制，也是“兩害相權(quán)取其輕”的一個艱難選擇。此外，防止權(quán)力“任性”的規(guī)定還有采購人不得擅自終止招標(biāo)，不得逾期確認(rèn)中標(biāo)人，不得采取不當(dāng)手段讓中標(biāo)人“知難而退”，等等。

四、嚴(yán)格責(zé)任，更加注重政府采購制度的權(quán)威性和公信力

87號令清晰地呈現(xiàn)了有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必有罰的理念，進(jìn)一步明確了政府采購當(dāng)事人的法律義務(wù)，補(bǔ)充完善了法律責(zé)任。尤其是針對實踐中一些“軟性”違法行為，如采購人不按規(guī)定編制采購需求、未在規(guī)定時間確定中標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)違規(guī)確定招標(biāo)文件售價等，細(xì)化、補(bǔ)充了當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，讓政府采購制度不再是“沒牙的老虎”，解決了以往因處罰依據(jù)不足而導(dǎo)致的“違法難究”等問題，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)政府采購制度的嚴(yán)肅性和公信力。

另外，87號令回應(yīng)社會關(guān)切，在推進(jìn)政府采購全過程信息公開和信息獲取的公平公正性方面也著力甚多，這將有效破除“暗箱操作”的社會疑慮，進(jìn)一步提高政府采購制度的公信力。

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。