政府采購協(xié)定第三批出價清單年底提交

中國加入《政府采購協(xié)定》(GPA)的談判又邁出重要一步。

“2007年我國啟動加入GPA的首輪談判，今年年底，我們將提交一份強有力的、包含地方實體在內的第三次出價清單。”6月28日，商務部世貿司副司長洪曉東在北京表示。

中國加入GPA協(xié)定的實體范圍在不斷擴大，去年新增加了15個國務院部委管理的國家局，今年有望將地方政府納入，而將來力爭將中央部委和央企也逐步納入《政府采購協(xié)定》的范圍內。

6月28日當天，在世貿組織技術援助框架下，商務部與世貿組織秘書處在北京聯(lián)合舉辦了世界貿易組織《政府采購協(xié)定》國別研討會，就《政府采購協(xié)定》涵蓋范圍、國內審議機制和國內法律法規(guī)調整等問題進行研討。

來自全國人大法工委、國務院法制辦、科技部、工信部等國務院有關部門、商協(xié)會和學術機構參加了會議。

“中國承諾今年年底對地方實體進行出價，從各方評價來看，這是一個重大而積極的進展。”WTO秘書處參贊Aderson在接受本報記者采訪時表示。

據悉，WTO政府采購委員會年內最后一次例會召開時間在11月底或12月初，中方的出價清單將在此之前提交。

總量對等原則

《政府采購協(xié)定》(GPA)要求成員國對其他成員國的供應商開放政府采購市場，強調國民待遇原則和非歧視性原則。

2007年底，我國向世界貿易組織提交首份GPA清單，在至今的數(shù)論談判中，GPA成員國對我國清單中未涵蓋次級中央實體頗有微詞。

由于GPA協(xié)定加入國不多，尤其以發(fā)達國家為主，為了消除發(fā)展中國家失去采購主權的擔憂，GPA允許成員方之間通過談判確認政府采購實體、產品和服務清單。

按照此前談判的承諾，中方將在這次出價中包含次中央政府即地方實體。

根據GPA成員國的概念，次中央政府指中央政府以下各級政府，可以理解為地方政府，實體包括各州或地區(qū)政府機構、公共團體、受地方政府資助和管理的公司等。

由于我國地方政府級別從省、市到區(qū)縣甚至鄉(xiāng)一級都有人民政府，每個層次的政府采購范圍不同，Aderson也表示此前WTO還沒遇到過這種情況，“這也是我們學習的機會”。

“從程序上說，加入何種范圍的地方實體，由中國提出地方政府實體的覆蓋范圍和要價，與成員國商議解決。”Aderson告訴記者。

從目前情況看，省一級政府納入出價清單的可能性較大。

不同的次級中央政府如果開出不一樣的清單，就會出現(xiàn)同一締約國次級中央政府之間不同的出價。這是GPA締約國的慣常做法。

“按照對等與總量原則，我國需要放開到哪一個層次，要看省一級政府的采購總量有多少。美國37個州，也并沒有全部列入政府采購協(xié)議。”比如美國密西西比州的實體范圍僅涵蓋財政與管理，不包括服務，明顯有別于其他州。

除了省級政府采購外，低級別政府采購是否需要放開，就涉及到總量對等原則。

“地市級政府要不要納入次級采購實體出價，要考慮對方的談判要求，總體來講有總量控制的原則，地方政府采購金額是多少，各個締約國之間會做一個比較，最關鍵的就是互相對等。”英國諾丁漢大學教授、政府采購專家王平告訴記者。

地方實體談判中，歐盟與美國就在市場規(guī)模對等上產生分歧，各方都認為自己的總量高，最后由德勤會計師事務所出具中立評估意見，美國聯(lián)邦政府加37個州政府的總量，與歐盟各國中央政府加上地方政府的總量是對等的，最后協(xié)議得以通過。

“總量對應而不一定是實體一一對應，說白了就是你的出價值多少錢，我的出價值多少錢，大家差不多在一條線上就可以了。”

目前已經加入到政府采購協(xié)議的成員中，能在經濟規(guī)模上與中國有可比性的僅有歐盟、美國、加拿大與日本。

而對于大連、青島等單列市來說，雖然下面沒有多級政府，但仍賦予這些城市相當于省一級的經濟管理權限，它們的歸屬也要看總量。

“國外沒有計劃單列市的概念，按照外國人的理解，青島就算山東的，至于在最后要不要算進去，就在于總量高低，如果我們的總量低，這些計劃單列市就可以添進去。”王平告訴記者。

地方實體高門檻價

政府采購在國民經濟中占有重要地位，據洪曉東介紹，我國政府采購規(guī)模占GDP30%左右，而且正在高速增長。

“加入GPA的目標是開放常態(tài)的政府采購市場，迎接國際競爭，這就意味著中國向締約國開放自己的政府采購市場，中國的供應商有機會參與別國的政府采購，對我們自己也是挑戰(zhàn)”。洪曉東表示。

很多締約國出于地方采購市場發(fā)展的考慮，往往抬高門檻價，將更多的市場保護起來。所謂門檻價，是指采購規(guī)模達到規(guī)定的金額必須進行統(tǒng)一招標采購，如GPA規(guī)定，實行國際招標的門檻價為13萬特別提款權。

“更高的門檻價意味著更高的靈活性，對于地方實體來說，如果他們有更高的門檻價，就意味著他們有更大比例的采購將不受GPA紀律的約束，之所以這樣制定，是為了適應地方的實際要求，事實上國際供應商并不是特別關注地方政府采購。”Aderson告訴記者。

GPA協(xié)定對每一締約方中央政府采購合同的最低限額作了具體要求，而地方采購實體的采購限額由締約方自主承諾，而在確立地方采購實體的門檻標準上，各締約國則從經濟競爭力出發(fā)。

對于發(fā)展中國家如何利用門檻價保護自己的問題，Aderson表示：“最終中國加入GPA的地方實體門檻價會定在什么樣的水平，要由談判來決定，中國出價，對方要價，無論最后的結果是什么，GPA的原則就是在次中央層面給予更多的靈活性，這點在談判中是會得到尊重的。”

目前多數(shù)締約國承諾地方采購實體的貨物或服務采購合同門檻價為20萬特別提款權，建筑服務合同門檻價為500萬特別提款權。(特別提款權國際貨幣基金組織創(chuàng)設的一種儲備資產和記賬單位)

美國和加拿大這樣的發(fā)達國家對地方采購實體的貨物和服務合同的最低限額卻承諾為35.5萬特別提款權。而日本和韓國對地方采購實體的建筑服務合同最低限額標準則高達1500萬特別提款權，他們所依據的標準就是本國經濟競爭力。

“按照多數(shù)締約國家的地方實體門檻價，我國80%的地縣級政府采購，不會超過門檻價，而且從發(fā)展中國家待遇來看，門檻價一般可以高于發(fā)達國家。”王平表示。

采購政策十字路口

對于發(fā)展中國家來說，加入GPA意味著對自身政府采購制度的改革。在業(yè)內人士看來，現(xiàn)在中國的政府采購法律發(fā)展走在十字路口。

“設立政府采購法律制度時，主要是為了實施陽光工程，制止腐敗，提高透明度，讓國家納稅人的錢花得物有所值。”王平表示，兩部國家級法律，《招標投標法》和《政府采購法》存在銜接問題。

由于前者規(guī)范“在我國境內的所有招標投標活動”，而招標投標采購也是后者規(guī)范的采購方式之一，兩法規(guī)范的對象和方式存在“交叉點”。

實踐中，在監(jiān)管部門、監(jiān)管對象、邀請招標概念、審批機關、中標原則和法律責任等方面難免沖突。

“政府采購發(fā)展到今天，很多地方反映，政府采購越來越貴，采購集中過度，政府采購中條塊分割，地方保護主義仍然存在，經過這么多年的清理，政府采購不是無法可依，而是法律太多，不同部門、地方都有不同的法律規(guī)定。”王平表示。

據介紹，在政府采購的實際工作中，我國各地政府采購部門和行政監(jiān)管部門是同時適用《政府采購法》和《招標投標法》的內容，但兩部法律的主管機關、信息披露制度、質疑程序等內容均不相同。一旦發(fā)生爭議，不論是行政主體，還是政府采購當事人在兩部法律面前均會遭遇無所適從的局面。

“從國際實踐來看，沒有把工程和貨物服務采購分開的，因為二者有時候沒辦法完全分開，加入GPA后，如果兩部法律不統(tǒng)一，會造成實施的困難，最好的選擇就是兩部法律統(tǒng)一后，按照實體來分，把政府和事業(yè)單位歸為一類，企業(yè)歸為一類。”王平建議。

去年1月，國務院法制辦對《政府采購法實施條例》征求意見，明確與《招標投標法》的適用與管轄范圍。將政府采購工程納入政府采購程序的管理，除操作環(huán)節(jié)的招投標活動之外，政府采購工程的前期與后期相關活動適用政府采購的程序管理。

分析人士認為，這將改變工程游離于政府采購監(jiān)管之外的歷史，真正使我國的政府采購包含貨物、工程和服務全部的采購對象。