“87號(hào)令體現(xiàn)了重大立法進(jìn)步”

【政采大咖談87號(hào)令】

87號(hào)令立法評(píng)估項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、國際關(guān)系學(xué)院教授、國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所所長趙勇：

“87號(hào)令體現(xiàn)了重大立法進(jìn)步”

■ 本報(bào)記者 戎素梅

近日，財(cái)政部公布了修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡稱“87號(hào)令”）。從2004年9月起實(shí)施的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令，以下簡稱“18號(hào)令”）到87號(hào)令，既是一次務(wù)實(shí)的問題導(dǎo)向型修訂，也是回歸物有所值價(jià)值目標(biāo)的重大立法調(diào)整。為幫助業(yè)內(nèi)同仁了解87號(hào)令立法背后的故事，進(jìn)而準(zhǔn)確理解和把握87號(hào)令的內(nèi)容，本報(bào)記者獨(dú)家專訪了87號(hào)令的立法評(píng)估項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、國際關(guān)系學(xué)院教授、國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所所長趙勇。

《中國政府采購報(bào)》：趙教授您好。據(jù)了解，87號(hào)令立法過程中，財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)委托國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所進(jìn)行了立法前評(píng)估，這也是財(cái)政部近年來立法工作的一大創(chuàng)舉。我的第一個(gè)問題是，您是在怎樣的情況下接到財(cái)政部的立法評(píng)估任務(wù)的？當(dāng)時(shí)，您有著怎樣的感受和體會(huì)呢？

趙勇：按照我的回憶，去年11月下旬，財(cái)政部國庫司的領(lǐng)導(dǎo)給我打電話，問我能不能承擔(dān)一個(gè)立法前評(píng)估的任務(wù)。接到電話的時(shí)候，我還沒有太明白。因?yàn)榫拖窈竺嫠f的一樣，立法前評(píng)估在中國，即便不是絕無僅有，也是極為罕見的事情，至少在財(cái)政部的立法史上是第一次。

到了財(cái)政部后，國庫司和條法司的領(lǐng)導(dǎo)給我介紹了情況并正式布置了這項(xiàng)任務(wù)，也就是請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行87號(hào)令的立法前評(píng)估。聽到這個(gè)事情，我感到既激動(dòng)，又有壓力。為什么激動(dòng)呢？因?yàn)閷?duì)于一名學(xué)者來說，能夠參與立法，是自己社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)，和他人對(duì)自己工作能力的承認(rèn)。自己的學(xué)術(shù)成果能夠影響到立法，進(jìn)而調(diào)整政府采購各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，這是一個(gè)特別讓人有成就感的事情。但是，為什么又感到有壓力呢？通過聽87號(hào)令立法情況的介紹以及翻閱相關(guān)資料，我發(fā)現(xiàn)，拿在我手里的，是各級(jí)財(cái)政部門，乃至政府采購的各個(gè)利益相關(guān)方，三年多以來長期的、大量的、深入細(xì)致的基礎(chǔ)工作的結(jié)晶。如果做一個(gè)比喻的話，就像是一場(chǎng)足球賽，踢了艱苦卓絕的89分鐘，比分還是0∶0。經(jīng)過我方守門員、后衛(wèi)、中場(chǎng)球員大量的拼搶、策劃、醞釀、跑動(dòng)和配合，最后把球傳到了在禁區(qū)里的我這個(gè)前鋒的腳下。我要做的事就是臨門一腳的工作，所以感到壓力很大。

為什么說18號(hào)令的修訂是一項(xiàng)艱苦卓絕的工作呢？在研究過程中我發(fā)現(xiàn)，這次修訂的前期工作做得真是非常扎實(shí)。財(cái)政部從2013年8月就啟動(dòng)了18號(hào)令的修訂工作，經(jīng)過多次座談、立法調(diào)研，總結(jié)18號(hào)令執(zhí)行中的經(jīng)驗(yàn)和問題，廣泛聽取了采購人、集采機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家和供應(yīng)商的意見，形成了18號(hào)令修訂建議稿。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了認(rèn)真的研究和反復(fù)的討論，并結(jié)合國際采購慣例，形成了征求意見稿。之后，又廣泛吸納了各方意見，特別是結(jié)合新出臺(tái)的政府采購法實(shí)施條例（以下簡稱《條例》）進(jìn)行了修正，形成了較為成熟的文件。我們對(duì)其做了立法評(píng)估之后，也提出了一些修改意見。原以為這將是最終版本了。但根據(jù)我后來了解到的情況，在我提交了修改意見之后，財(cái)政部又廣泛征求了各方意見，并再次進(jìn)行了深入研討和修改之后，才正式對(duì)外發(fā)布出去。

所以，大家可以看到，87號(hào)令真的是一個(gè)社會(huì)各界集思廣益、反復(fù)醞釀、精雕細(xì)琢的結(jié)晶。獲悉87號(hào)令正式發(fā)布的那一天，我在微信朋友圈里作了轉(zhuǎn)發(fā)，并且引用了兩句古詩，“小扣柴扉久不開，一枝紅杏出墻來”，隱含的那句是“滿園春色關(guān)不住”。在社會(huì)各界千呼萬喚，像扣柴扉一樣等著新法出臺(tái)的這么一種迫切心情下，財(cái)政部能夠頂住壓力，堅(jiān)持立法質(zhì)量優(yōu)先，最終形成了這樣一個(gè)各方相對(duì)滿意的立法成果。這是非常難能可貴的。

在這兒，我也順便透露一些細(xì)節(jié)。我從財(cái)政部領(lǐng)任務(wù)的時(shí)候，由于時(shí)間十分緊迫，他們起初希望在兩周內(nèi)完成。我盤算了一下，兩周的時(shí)間只能做立法質(zhì)量的評(píng)估，但是對(duì)于立法效果的預(yù)估，需要通過調(diào)查問卷的方式，在這個(gè)期限內(nèi)完不成，需要給我一個(gè)月的時(shí)間。條法司的領(lǐng)導(dǎo)想了一下，很堅(jiān)定地說，那就給你一個(gè)月，咱們要把這個(gè)評(píng)估做扎實(shí)，經(jīng)得起推敲。他們還特別提出，如果發(fā)現(xiàn)有問題，哪怕是顛覆性的問題，會(huì)引起新的工作甚至于返工，也一定要直言不諱地提出來。要求我完全站在客觀中立的第三方的角度來看待這個(gè)立法，不用考慮人情因素，不用考慮非學(xué)術(shù)性的因素。這些都特別讓我感動(dòng)。

《中國政府采購報(bào)》：確實(shí)如您所說，87號(hào)令的出臺(tái)有很多幕后功臣，正式頒發(fā)的87號(hào)令，是社會(huì)各界集思廣益、精雕細(xì)刻的心血和結(jié)晶。那么，對(duì)于87號(hào)令的立法評(píng)估和預(yù)估，國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所做了哪些準(zhǔn)備？又從哪些方面進(jìn)行了評(píng)估和預(yù)估？

趙勇：剛才講到，立法前評(píng)估在國內(nèi)是很少做的，和我們以往承接的研究課題大不一樣。第一需要明確評(píng)估的目的和意義，第二要設(shè)計(jì)立法質(zhì)量和實(shí)施效果評(píng)估的基本原則，第三要在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)評(píng)估的指標(biāo)體系，然后是具體實(shí)施評(píng)估工作。我簡要介紹一下。

立法質(zhì)量和實(shí)施效果評(píng)估的原則有這么幾個(gè)：第一是客觀性原則，堅(jiān)持實(shí)事求是，保證客觀公正，不預(yù)設(shè)研究結(jié)論。第二是各方參與，在評(píng)估過程中，把政府采購各方的當(dāng)事人，包括采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家跟監(jiān)督部門都納入進(jìn)來。第三是定性和定量相結(jié)合。在質(zhì)量評(píng)估中，對(duì)信息的采集、整理、加工，主要采用定性的方法，用邏輯思維對(duì)修訂草案進(jìn)行規(guī)范的分析和判斷，進(jìn)而形成對(duì)立法質(zhì)量和立法特色的基本評(píng)判；定量研究，則是根據(jù)研究、資料搜集以及調(diào)查問卷的結(jié)果，用實(shí)證的方法對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。此外，還有一個(gè)回歸性原則，對(duì)立法質(zhì)量和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估和預(yù)估之后，圍繞修訂草案的內(nèi)容形成研究報(bào)告。以上是評(píng)估的原則。

下面介紹一下評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。整個(gè)評(píng)估工作分成兩大塊，分別是立法質(zhì)量的評(píng)估和實(shí)施效果的預(yù)估。立法質(zhì)量評(píng)估的一級(jí)指標(biāo)是立法形式評(píng)估。二級(jí)指標(biāo)包括立法主體的合法性，立法程序的合法性，立法體例的合法性，立法技術(shù)的合法性，實(shí)體權(quán)力（利）、義務(wù)的合法性，實(shí)體權(quán)力（利）、義務(wù)的合理性，還有就是程序權(quán)力（利）、義務(wù)的合理性。

對(duì)于立法實(shí)施效果的評(píng)估，有兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別是執(zhí)法評(píng)估和守法評(píng)估。執(zhí)法評(píng)估又分成幾個(gè)二級(jí)指標(biāo)，包括執(zhí)法的積極性、執(zhí)法的正當(dāng)性、執(zhí)法的可行性和法規(guī)的實(shí)現(xiàn)性。守法評(píng)估則可分為主動(dòng)守法的效果和被動(dòng)守法的效果兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

以上所有二級(jí)指標(biāo)又進(jìn)一步分解成若干三級(jí)指標(biāo)，這里就不再贅述了。這就是整個(gè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。

經(jīng)過我們?nèi)娴脑u(píng)估和預(yù)估，研究發(fā)現(xiàn)：87號(hào)令立法主體合格，立法程序合法、完善，立法體例科學(xué)、合理，立法內(nèi)容完整、符合邏輯，各方主體權(quán)利義務(wù)配置平衡、協(xié)調(diào)。調(diào)研對(duì)象普遍認(rèn)為，87號(hào)令在權(quán)利（力）與責(zé)任匹配、降低交易成本及構(gòu)建誠信體系等方面具有突出特色，并將產(chǎn)生較好的實(shí)施效果，有利于促進(jìn)政府采購市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

《中國政府采購報(bào)》：研究所設(shè)置的這些評(píng)估原則、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法都非常嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，為您和研究所點(diǎn)個(gè)贊。我們知道，10多年來，財(cái)政部出臺(tái)了很多政府采購部門規(guī)章、制度辦法。不過，據(jù)了解，像87號(hào)令這樣專門委托第三方進(jìn)行立法評(píng)估和預(yù)估的，我們不敢說史無前例，但是也相當(dāng)少見了。您如何評(píng)價(jià)政策制定者的這一做法？

趙勇：我在博士論文里研究了美國聯(lián)邦政府的政府采購制度。最后梳理總結(jié)的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)美國聯(lián)邦政府采購政策和法律的制定過程中，有三個(gè)機(jī)制：一是問題解決的機(jī)制，二是各方利益的平衡機(jī)制，三是責(zé)權(quán)利的分配機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，美國政府采購法律制度的構(gòu)建過程中，各個(gè)利益相關(guān)方在整個(gè)立法的不同階段，都不同程度地參與了法律制度設(shè)計(jì)中的博弈過程。這樣的話，立法的質(zhì)量就比較高，實(shí)施的效果也比較好。

回到你問的問題。回顧財(cái)政部近年出臺(tái)的政策法規(guī)，我總體的感覺是，立法質(zhì)量越來越高，而立法過程中，起草、調(diào)研、征求意見，各方的參與程度越來越深，專家、智庫也發(fā)揮著越來越重要的作用，越來越朝著科學(xué)化和民主化的方向發(fā)展。我認(rèn)為這體現(xiàn)了時(shí)代的進(jìn)步。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)的各方利益關(guān)系，和過去農(nóng)業(yè)和工業(yè)時(shí)代相比更加復(fù)雜，不是靠少數(shù)人拍一下腦門，就能形成一個(gè)完善的法律。這種社會(huì)各方的參與、知識(shí)精英的參與，特別是史無前例的立法前評(píng)估工作，充分體現(xiàn)了我們立法理念的提升和立法程序的完善。

更進(jìn)一步，立法評(píng)估不僅有利于87號(hào)令本身立法技術(shù)的完善，以及立法質(zhì)量的提高，提升87號(hào)令制度設(shè)計(jì)的實(shí)施效果，更重要的是，這種分析評(píng)估有利于完善法律實(shí)施的反饋機(jī)制。通過評(píng)估的過程，特別是其中的調(diào)研過程，能夠形成有效的法制宣傳，提升社會(huì)的參與程度。通過調(diào)研，吸收業(yè)內(nèi)專家對(duì)87號(hào)令的態(tài)度和意見，客觀地反映法律的績效，同時(shí)有助于開展立法質(zhì)量和實(shí)施效果評(píng)估模式的探索，為構(gòu)建立法質(zhì)量和實(shí)施效果的評(píng)估體系提供基本方法。換句話說，這次評(píng)估對(duì)推動(dòng)今后其他法律法規(guī)的質(zhì)量和效果的評(píng)估機(jī)制的常態(tài)化，都有著積極的進(jìn)步意義。可以說，財(cái)政部的這次立法前評(píng)估在政府采購政策制定乃至整個(gè)國家立法歷史上邁出了非?？上驳囊徊?。我們?cè)趪易哌@一步的過程中做了一點(diǎn)點(diǎn)貢獻(xiàn)，也感覺到特別光榮和神圣。

《中國政府采購報(bào)》：我非常贊同您的觀點(diǎn)。2013年全國政府采購工作會(huì)議以來的立法修法工作，在制度設(shè)計(jì)、操作執(zhí)行等方面都有了很明顯的進(jìn)步。以87號(hào)令為例，從具體內(nèi)容看，87號(hào)令體現(xiàn)出三大突出亮點(diǎn)：明確采購人主體責(zé)任，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等；堅(jiān)持問題導(dǎo)向，完善監(jiān)管措施；落實(shí)放管服改革要求，降低制度性交易成本。您如何評(píng)價(jià)這些創(chuàng)新內(nèi)容？您認(rèn)為，這背后是怎樣的理念變革？

趙勇：我曾經(jīng)發(fā)表過一篇文章——《<政府采購法實(shí)施條例>與政府采購制度改革》。我們的招標(biāo)采購制度經(jīng)歷了這些年的發(fā)展，走過了西方幾百年的歷程，在取得進(jìn)步的同時(shí)，確實(shí)也發(fā)現(xiàn)了很多問題和困惑。而面對(duì)這些問題，各地在探索的時(shí)候，出現(xiàn)了不同的解決問題的思路和措施。那么，如何判別哪些措施是切實(shí)可行的正向改革，哪些是退步的、飲鴆止渴的逆向改革呢？實(shí)際上，黨的十八大用“必須以更大的政治勇氣和智慧全面深化改革”的決定，對(duì)這個(gè)問題作出了明確的回答。就是要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，而不是用行政化的方法來解決政府采購中的問題。無論是簡政放權(quán)也好，還是放管服，都是一種市場(chǎng)化的改革方向。我在文章里，形成了判別政府采購領(lǐng)域改革方向的三條評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。分別是：權(quán)利與責(zé)任相匹配、降低交易成本以及建立良幣驅(qū)除劣幣的信用體系。我當(dāng)時(shí)是用這三條標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)《條例》的?？梢钥闯?，《條例》在這三方面都取得了長足的進(jìn)步。今天，我還用這三條標(biāo)準(zhǔn)來看87號(hào)令。

我們可以看到，87號(hào)令在實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等、降低交易成本跟建立誠信體系方面，在《條例》的基礎(chǔ)上又向前走了一步。比如還權(quán)于采購人，給采購人更多的權(quán)利，比如在評(píng)標(biāo)時(shí)將資格審查的權(quán)利明確賦予采購人等。在賦予采購人權(quán)利的同時(shí)，它也給了采購人更大的責(zé)任。比如在確定需求、編制招標(biāo)文件、發(fā)布公告、履約驗(yàn)收等。既增加了采購人的權(quán)利，同時(shí)也增加了他的責(zé)任，在實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等方面有很好的體現(xiàn)。

在降低交易成本方面，包括對(duì)于資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的售價(jià)的規(guī)定、對(duì)于投標(biāo)保證金的退還方面的要求、對(duì)于減少樣品要求的規(guī)定等，都能減少供應(yīng)商的投標(biāo)成本。此外，通過加大公開力度降低監(jiān)督成本。

在信用體系的構(gòu)建方面也有新的舉措，這里就不細(xì)講了。

我的總體感受是，87號(hào)令符合正向改革的特點(diǎn)，我對(duì)此舉雙手贊成。

如果說這背后的理念的變革，那就是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。我們的立法者越來越相信市場(chǎng)主體的能力，越來越相信他們的聰明才智，相信他們?cè)诤喺艡?quán)的背景下的自律能力、責(zé)任意識(shí)的提升，和市場(chǎng)的自我凈化的功能。出現(xiàn)了問題不要緊，但是不要一出現(xiàn)問題，就用政府有形的手到市場(chǎng)上去亂摸。比如，87號(hào)令第三十一條提到，非單一產(chǎn)品采購項(xiàng)目，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目技術(shù)構(gòu)成、產(chǎn)品價(jià)格比重等合理確定核心產(chǎn)品，并在招標(biāo)文件中載明。這個(gè)也是把一定的自主權(quán)交給了采購人。這都是非?？上驳淖兓?。而且這些變化不僅體現(xiàn)在87號(hào)令中，也體現(xiàn)在近些年來財(cái)政部出臺(tái)的一系列的規(guī)章制度中。在政府采購活動(dòng)中，需要政府事前審批的事項(xiàng)越來越少，采購人的自主權(quán)越來越大，供應(yīng)商的合法權(quán)益越來越多地得到保障，社會(huì)公眾也越來越多地可以參與政府采購的監(jiān)督，這些都體現(xiàn)出上述理念的變革。這是國家治國理念的提升，體現(xiàn)出財(cái)政部門科學(xué)化、民主化立法的總的趨勢(shì)。

《中國政府采購報(bào)》：政策好不好，落地才算數(shù)。在貫徹落實(shí)87號(hào)令的過程中，您有什么建議意見？

趙勇：第一點(diǎn)是宣傳。通過媒體，包括我們研究機(jī)構(gòu)以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，廣泛地宣傳，形成各方當(dāng)事人，包括采購人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等學(xué)習(xí)87號(hào)令的一個(gè)小高潮，帶動(dòng)大家業(yè)務(wù)能力的提高。

第二點(diǎn)，也是我一直強(qiáng)調(diào)的。成文法和普通法各有優(yōu)缺點(diǎn)。我們國家采用的是成文法體系。成文法最大的優(yōu)點(diǎn)就是可以直接套用，各方當(dāng)事人可以不是特別明白法條背后的機(jī)理，就可以直接套用。但成文法的缺點(diǎn)也是顯而易見的，立法總是滯后于實(shí)踐。在我們國家的這種社會(huì)進(jìn)步和變革的速度下，總會(huì)出現(xiàn)法條中沒有列舉全的情形。這時(shí)，當(dāng)事人就無所適從了。因?yàn)閷?shí)際情形和法條中的規(guī)定內(nèi)容不完全一致，當(dāng)事人不知道立法的機(jī)理和宗旨，就會(huì)出現(xiàn)困惑和偏差。這時(shí)，普通法的優(yōu)點(diǎn)就出來了：各方明白法理，所以會(huì)處理不同的情形。但普通法對(duì)于立法、司法和執(zhí)法者的能力要求則會(huì)高很多。所以，在我國，對(duì)于法律法規(guī)的解釋和解讀就顯得尤其重要，要讓各方當(dāng)事人不僅知曉法條的內(nèi)容，還須明白立法的機(jī)理，以便應(yīng)對(duì)不同的情形。

第三點(diǎn)，還是要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。這在87號(hào)令貫徹落地中怎么體現(xiàn)呢？不是按照過去行政的辦法，層層施壓，上級(jí)逼著下級(jí)去怎么做，政府機(jī)關(guān)、行政監(jiān)督部門逼著采購人和供應(yīng)商去怎么做。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，應(yīng)當(dāng)讓守法的人能夠順順利利地把采購項(xiàng)目執(zhí)行好，得到合理的回報(bào)；讓違法的當(dāng)事人，不管是采購人還是代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家或供應(yīng)商，必須得到相應(yīng)的處罰，承擔(dān)違法的責(zé)任。只有這樣，法律才能夠得到有效的貫徹。既然《條例》和87號(hào)令都加大了信息公開的力度，擴(kuò)大了供應(yīng)商的權(quán)益，那么社會(huì)各界就應(yīng)當(dāng)利用好法律賦予我們的權(quán)利，帶著放大鏡來監(jiān)督政府采購項(xiàng)目的實(shí)施情況。而供應(yīng)商在自己的合法權(quán)益受到侵害的時(shí)候，也應(yīng)拿起法律的手段，用合法的途徑，不管是詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議，還是行政訴訟，來堅(jiān)決捍衛(wèi)自己的權(quán)利。在捍衛(wèi)自己權(quán)利的同時(shí)，社會(huì)的公正也到了體現(xiàn)，法律法規(guī)也就得到了很好的貫徹落實(shí)。

《中國政府采購報(bào)》：謝謝趙教授跟我們分享您的精彩觀點(diǎn)，也衷心希望87號(hào)令的各項(xiàng)創(chuàng)新要求和舉措能夠得到很好的貫徹實(shí)施，推動(dòng)政府采購事業(yè)發(fā)展。

趙勇：管理學(xué)碩士，法學(xué)博士，美國德州大學(xué)圣安東尼奧分校商學(xué)院、喬治·華盛頓大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者?，F(xiàn)任國際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所所長，專門從事政府采購、國際貿(mào)易、招標(biāo)投標(biāo)等領(lǐng)域的科研和教學(xué)工作。

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