規(guī)范縣級(jí)PPP發(fā)展的思考

規(guī)范縣級(jí)PPP發(fā)展的思考

■ 艾自勤  段萬兵 夏義新

政府和社會(huì)資本合作（PPP）是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重頭戲，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。當(dāng)前，各級(jí)、各地PPP項(xiàng)目呈雨后春筍之勢(shì)，政府、社會(huì)資本和百姓的期望值均較高。然而，筆者認(rèn)為，縣級(jí)政府在推行PPP時(shí)，必須因地制宜、量力而行，同時(shí)揚(yáng)長避短、務(wù)求規(guī)范。

防范三種錯(cuò)誤認(rèn)知

1.PPP不是搖錢樹。PPP是通過政府與社會(huì)資本合作的方式來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從政府的角度看，引入社會(huì)資本，減輕了政府投融資的壓力，發(fā)揮了引領(lǐng)融資的功能。但融資只是PPP的基本功能，PPP的本質(zhì)是一種社會(huì)治理工具。PPP轉(zhuǎn)變了政府投融資的理念和方法，政府推廣PPP的出發(fā)點(diǎn)并不是單純地利用其融資功能，而是如何與社會(huì)資本建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，以推動(dòng)行政管理體制改革、創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制、激發(fā)市場(chǎng)活力。

2.PPP不能包治百病。理論上講，PPP模式可適用于絕大多數(shù)公益性事業(yè)投資，如市政交通設(shè)施、港口、碼頭、水務(wù)、能源、公共交通、醫(yī)院、養(yǎng)老院、垃圾處理等。但這并不意味著PPP能夠適用于所有社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，更不能把PPP當(dāng)成包治百病的良藥。從國內(nèi)外實(shí)踐看，PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)不完善、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理、實(shí)際運(yùn)作達(dá)不到預(yù)期、供求關(guān)系出現(xiàn)重大變化等問題屢見不鮮，PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作并沒有那么順利。

3.PPP不是免費(fèi)午餐。成功的PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，離不開政府和社會(huì)資本的長期良好合作，包括責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟?。PPP改變的只是政府的履職方式，而不是職責(zé)本身。以PPP模式提供公共服務(wù)，政府不僅需要向社會(huì)資本支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，還要建立健全法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督，以防其損害公共利益。由于公共服務(wù)涉及國家利益和公眾利益，如果社會(huì)資本或項(xiàng)目公司破產(chǎn)，政府還有接管的義務(wù)，即政府有最終的“兜底”責(zé)任。

正視四大實(shí)際困難

1.項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施難。一是PPP項(xiàng)目操作涉及物有所值評(píng)價(jià)、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、投資測(cè)算、項(xiàng)目管理等專業(yè)技術(shù)要求較高的工作，難度較大。二是在實(shí)踐中，不少地方政府忽視了項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)，未作初步評(píng)估就急于推出一大批PPP項(xiàng)目；也有部分地方政府在執(zhí)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作時(shí)“走流程”“走過場(chǎng)”，為項(xiàng)目的后續(xù)實(shí)施埋下了隱患。此外，部分地方政府還存在“重采購、輕執(zhí)行”問題。

2.風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)難。PPP模式應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等的原則，地方政府出資責(zé)任的部分轉(zhuǎn)移，必然伴隨著相應(yīng)權(quán)利的讓渡，私人資本的收益權(quán)必然伴隨著投資風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，不少地方政府認(rèn)為PPP就是政府少花錢或者不花錢，盡可能多地降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方，卻沒有考慮社會(huì)資本方的收益，有的甚至將沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流和回報(bào)預(yù)期的項(xiàng)目拿出來做PPP，有經(jīng)營收益的項(xiàng)目則自己做，最終，導(dǎo)致社會(huì)資本尤其是民營資本對(duì)PPP敬而遠(yuǎn)之。

3.社會(huì)資本退出難。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的狀況。一些地方政府重準(zhǔn)入保障、輕退出安排，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目退出機(jī)制不暢。實(shí)際操作中，由于股權(quán)變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導(dǎo)性和交叉性，尤其是融資合同的股權(quán)變更限制等，使得社會(huì)資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)方式，需通過政府回購、項(xiàng)目擱置方式解決，或以仲裁、訴訟等高成本、非正常的方式退出。

4.人才隊(duì)伍建設(shè)難。PPP項(xiàng)目環(huán)節(jié)復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)，需要經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)等各方面的技術(shù)人才。然而，不少地方政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏真正熟悉政策、業(yè)務(wù)純熟的工作人員，也缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，操作能力相對(duì)不足，在項(xiàng)目談判時(shí)，甚至難以與社會(huì)資本“對(duì)話”。特別是PPP項(xiàng)目需開展績效考核，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出和成本“精打細(xì)算”，但目前缺少既熟悉行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和成本核算知識(shí)，又具備管理能力的復(fù)合型人才。

把握五大關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

1.健全管理制度。一是國家層面要加快推進(jìn)PPP立法，制定、修訂與PPP相關(guān)的法規(guī)政策，制訂PPP操作指南，全面規(guī)范PPP項(xiàng)目的審批流程和管理程序，以及政企的核心權(quán)利和義務(wù)、合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制、財(cái)政規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府監(jiān)管與公眾參與等內(nèi)容，讓社會(huì)資本吃下“定心丸”。 二是地方政府要加快配套制度的制定，完善“實(shí)施意見+方案評(píng)價(jià)、合同審查、運(yùn)營監(jiān)管、資金補(bǔ)貼、退出管理”等制度體系，同時(shí)通過統(tǒng)籌下達(dá)PPP投資計(jì)劃、完善項(xiàng)目運(yùn)作條件、分類研究保障機(jī)制、強(qiáng)化人員培訓(xùn)等措施，加快推進(jìn)項(xiàng)目組織實(shí)施。

2.精準(zhǔn)識(shí)別項(xiàng)目。一是重視項(xiàng)目篩選環(huán)節(jié)，綜合考慮地方需求、政策要求、行業(yè)成熟度、財(cái)政承受力等因素，做好項(xiàng)目初步評(píng)估，選擇合適的項(xiàng)目推進(jìn)。二是做好物有所值評(píng)價(jià)工作。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用PPP模式與傳統(tǒng)政府采購模式相比，能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。三是統(tǒng)籌開展本地區(qū)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，做好地區(qū)和行業(yè)平衡，防止項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任累計(jì)超過本地區(qū)整體財(cái)政承受能力上限，確保財(cái)政中長期可持續(xù)性。

3.科學(xué)編制方案。一是項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)要符合政策要求，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及長期合作”，保證公共利益最大化。二是項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)不僅要考慮政府和社會(huì)資本的利益，還要符合市場(chǎng)規(guī)則，包括項(xiàng)目范圍、項(xiàng)目模式、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、項(xiàng)目期限、移交方式等，要確保方案和邊界條件能被市場(chǎng)接受。三是充分聽取公眾意見。方案的設(shè)計(jì)，特別是涉及社會(huì)及民眾利益的公共產(chǎn)品的質(zhì)量、公共服務(wù)的價(jià)格等內(nèi)容，要讓社會(huì)民眾接受。

4.穩(wěn)妥實(shí)施采購。一是依托政府采購信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公布項(xiàng)目信息。二是選擇合適的遴選方式。PPP項(xiàng)目要采用競爭性方式遴選投資人，不適用單一來源采購方式。目前PPP投資人遴選的方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等，要按照項(xiàng)目的實(shí)際情況選擇合適的遴選方式。三是設(shè)定合理的評(píng)審內(nèi)容。對(duì)于PPP項(xiàng)目投資競爭者的響應(yīng)文件，宜采用綜合評(píng)審法，評(píng)審內(nèi)容可包括商務(wù)報(bào)價(jià)、融資方案、建設(shè)方案、運(yùn)營方案、法律方案、同業(yè)經(jīng)驗(yàn)及商業(yè)信用等，不能單以價(jià)格論英雄。

5.全程加強(qiáng)監(jiān)管。一是做好項(xiàng)目績效檢測(cè)與考評(píng)工作。對(duì)項(xiàng)目公司設(shè)立績效考核機(jī)制，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可通過定期檢查或臨時(shí)抽查等方式考核項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，并將績效考核與政府付費(fèi)金額相銜接。二是做好項(xiàng)目中期評(píng)估工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般每三到五年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一次中期評(píng)估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和PPP協(xié)議的適應(yīng)性、合理性。根據(jù)協(xié)議中約定的價(jià)格調(diào)整機(jī)制適時(shí)調(diào)整項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格，對(duì)于評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對(duì)措施，必要時(shí)修改PPP合同。三是提高政府的履約監(jiān)管能力，包括政府方對(duì)于項(xiàng)目公司的履約監(jiān)管能力和意識(shí)以及政府方自身的合同履約能力和意識(shí)。積極引入第三方力量，提高PPP項(xiàng)目的專業(yè)化監(jiān)管水平。

（作者單位：湖北省宜昌市夷陵區(qū)財(cái)政局）

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