?形成分散型監(jiān)管體系（下）

政采板塊組合式法律構(gòu)架

形成分散型監(jiān)管體系（下）

■ 徐煥東

三、政府采購“本法”效力遞減導(dǎo)致監(jiān)督管理功能弱化

政府采購“多法”并存，加之眾多的條例和管理辦法，還帶來了一個不容忽視的問題：《政府采購法》本應(yīng)是規(guī)范政府采購行為的根本“大法”“本法”，而在現(xiàn)實中卻成了一部“小法”，甚至隨著醞釀之中的軍事采購條例、部分地區(qū)《公共資源交易管理條例》等規(guī)章辦法的出臺和推廣，其日漸勢微的局面已經(jīng)顯現(xiàn)，其規(guī)范的范圍、產(chǎn)生的效力以及發(fā)揮的功能作用都有進入下行通道的可能。

首先，從政府采購適用兩法的采購規(guī)模和范圍可以看出，《政府采購法》規(guī)范的采購規(guī)模與金額只占政府采購總規(guī)模的小部分。

《政府采購法》第四條關(guān)于“政府工程采購進行招標投標的，適用《招標投標法》”的規(guī)定，因為并沒有說明在多大程度上適用，導(dǎo)致人們理解為“政府工程招標采購?fù)耆m用于《招標投標法》”。從《政府采購法實施條例》也可以看出，在立法層面正是如此理解的。由此產(chǎn)生的問題是，由于我國政府公共基礎(chǔ)投資在經(jīng)濟發(fā)展中占有極其重要的地位，從中央到地方，各級政府鐵路、道路、橋梁、城市基礎(chǔ)建設(shè)、辦公大樓建設(shè)等支出金額十分龐大，且基本上都屬于招標的范疇，這些工程采購本質(zhì)上都是政府采購的組成部分，卻因為采取招標方式而不適用《政府采購法》。

狹義的政府采購范圍限制在政府集中采購目錄以內(nèi)和限額標準以上的部分，即只是財政資金的一部分進入了《政府采購法》的規(guī)范范圍內(nèi)。落實在具體項目上，也主要停留在采購汽車、電腦、空調(diào)電器、家具、儀器之類的貨物和服務(wù)方面。因此，真正按《政府采購法》采購的金額十分有限。2014年，全國政府采購規(guī)?？傆嫗?7305．34億元，占全國財政支出和GDP的比重分別僅為11.4%和2.7%。2015年，全國政府采購規(guī)模為21070.5億元，首次突破2萬億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為12%和3.1%，均遠遠低于國際上政府采購規(guī)模約占GDP10%的比例。更重要的是，政府工程采購金額明顯高于貨物與服務(wù)采購金額。2014年，政府工程采購金額占采購總規(guī)模的58.6%；2015年，政府工程采購占采購規(guī)模的比重為52.9%。2016年，全國政府采購?fù)趶揭?guī)模為25731.4億元，工程類采購規(guī)模為13630.4億元，占全國政府采購?fù)趶揭?guī)模的53%。顯然，如果政府工程采購主要是招標（基本如此），意味著真正執(zhí)行《政府采購法》的部分只是相對較小的一部分。因此，僅從采購規(guī)模和金額上看，狹義的主要規(guī)范政府貨物和服務(wù)采購的《政府采購法》，已成為實際上的“小法”，其規(guī)范的面和量受到限制，監(jiān)督管理的功能和作用自然也受到限制和弱化。

其次，政府采購“本法”的弱勢，也可從一些地方政府采購機構(gòu)的設(shè)置上看出端倪。實際上，在全國許多地方，政府采購被納入招標投標機構(gòu)的監(jiān)督管理范圍之內(nèi)，如不少地方政府設(shè)置招標投標中心、招標投標監(jiān)督管理局，招標投標管理局下設(shè)政府采購科、招標投標中心下設(shè)政府采購中心。實際操作層面，作為政府采購“母法”“大法”的《政府采購法》，因其規(guī)范的內(nèi)容和范圍等趨于緊縮，其功能難以體現(xiàn)出來。

最后，對于一種規(guī)范政府每年數(shù)萬億元乃至數(shù)十萬億元公共資金的采購行為（從大采購概念上講），應(yīng)當具備完整、統(tǒng)一、科學(xué)嚴謹?shù)闹贫纫?guī)范。但縱觀我國目前的政府采購法律制度體系，卻由不同的法律拼接組成，由此形成的監(jiān)督管理主體、權(quán)利責任和義務(wù)各不相同，既不夠完整，也欠嚴謹。今后，完善政府采購法律制度時，必須從全局的角度進行研究。筆者認為，至少有以下幾個方面的問題需要重點關(guān)注。

第一，既然頒布了《政府采購法》，為什么政府工程招標采購卻要適用《招標投標法》？而且是從實施方式到監(jiān)督管理的完全適用，此中道理和法理何在？

第二，招標投標作為一種采購方式，是否需要專門立法？如果一種具體采購方式需要專門立法，那么，政府采購中是否還需要競爭性談判采購法、詢價采購法、單一來源采購法？

第三，政府采購合同與普通民事合同是否存在差別？存在哪些差別？政府采購監(jiān)督管理機構(gòu)對于政府采購合同是否有裁決權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)？是否具備廢除、終止合同的權(quán)利？

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）

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