PPP的大背景（上）

【關(guān)注·世行2017年版PPP合同條款指南】

編者按：近期，世界銀行發(fā)布2017年版《PPP合同條款指南》，對特定國家不同層級的PPP交易和不同法律制度下PPP交易經(jīng)驗的表述進行了改進。為借鑒國際PPP最新研究成果，根據(jù)財政部與世界銀行的合作安排，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心組織翻譯了該指南。本報特摘錄其部分章節(jié)，以饗讀者。

PPP的大背景（上）

本指南旨在針對PPP合同和/或其相關(guān)協(xié)議中涉及的具體條款，為訂約當(dāng)局提供相關(guān)分析和起草法案的指導(dǎo)，以成功實現(xiàn)PPP項目的融資，從而為訂約當(dāng)局提供期望的服務(wù)或資產(chǎn)。本指南借鑒了過去20多年間PPP在國外的市場實踐，內(nèi)容涉及政府機構(gòu)出臺的、為訂約當(dāng)局提供支持的指導(dǎo)文件，以及PPP項目中為訂約當(dāng)局提供支持的法律顧問、社會資本和不同類型的資助者的廣泛經(jīng)驗，均來自發(fā)達國家和新興市場。憑借這種獨特而全面的視角，本指南通過現(xiàn)實世界觀來分析合同中的問題和結(jié)果，從而幫助訂約當(dāng)局在選擇PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施采購方式時，能夠?qū)ψ陨砑吧鐣Y本的期望進行管控。

在閱讀本指南提供的細節(jié)分析和合同條款之前，訂約當(dāng)局首先要了解目前PPP項目的整體開發(fā)環(huán)境。這是因為，PPP項目的情況能夠影響及決定其PPP協(xié)議及相關(guān)協(xié)議的起草。

為此，下文簡要概述了政府組建PPP項目的緣由、內(nèi)容、各方風(fēng)險分配的關(guān)鍵因素，確?！翱扇谫Y性”的方法，以及針對不盡相同的法律制度、部門和國家的PPP方案概覽。在制定和協(xié)商PPP合同的條款時應(yīng)考慮到這些因素。

本指南還包括以上與領(lǐng)域相關(guān)的詳細信息的鏈接，所有信息都將展示訂約當(dāng)局如何為建立其特定的PPP項目而制定PPP合同的具體條款。

A.采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展概況

全球越來越多的政府正在建立PPP項目，作為建造和維護基礎(chǔ)設(shè)施以及交付其他資產(chǎn)和服務(wù)的方式。其中，常見的主題包括：

● 公共部門降低建設(shè)和維護基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的成本，同時保證不對其服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生不利影響；

● 加快綠地和恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施的交付和擴大棕地基礎(chǔ)設(shè)施的需要；

● 從提供創(chuàng)新技術(shù)和服務(wù)的社會資本中獲取專業(yè)知識的能力。

B.PPP包括什么內(nèi)容？

國際上還未出現(xiàn)統(tǒng)一的PPP定義，盡管如此，PPP合同中規(guī)定的要點是：

● 社會資本和政府實體（訂約當(dāng)局）之間的長期合同；

● 提供新的或現(xiàn)有的公共資產(chǎn)或服務(wù)；

● 社會資本承擔(dān)重大風(fēng)險和管理責(zé)任；

● 社會資本收到的付款與合同的履行情況相關(guān)。

轉(zhuǎn)讓給社會資本的PPP項目的功能（如設(shè)計、建造、融資、運營和維護）可能會因不同的PPP而有所不同，但允許私人融資的介入是關(guān)鍵因素，能夠確保社會資本的投資比重和履行合同的積極性。

C.PPP的融資結(jié)構(gòu)

大多數(shù)PPP合同中的社會資本專門組建了項目公司，通常稱為“特殊目的企業(yè)”或“特殊目的公司”（簡稱“SPV”）。SPV通常通過股東提供的股權(quán)結(jié)合——由其借貸人（可能是商業(yè)銀行、債券投資者或其他融資提供商）提供的第三方債務(wù)來共同支付PPP項目的成本。社會資本需在投標準備中仔細考慮第三方出資人的選擇以及此類資金的成本。

社會資本遭受的任何PPP項目損失首先由股東承擔(dān)，只有在喪失股權(quán)投資的情況下，貸款人才會受到不利影響。這意味著，相對于債務(wù)提供者，股權(quán)投資者承擔(dān)著更高的風(fēng)險，并要求其投資回報更高。由于股權(quán)通常比債務(wù)更為昂貴，降低PPP項目的總體加權(quán)平均資本成本的目的在于，使用盡可能多的債務(wù)來為PPP項目（通常為項目總成本的70%至95%）籌集資金，這會降低基礎(chǔ)設(shè)施和為訂約當(dāng)局提供的服務(wù)的價格。預(yù)期股權(quán)回報的水平取決于特定PPP項目的情況，但競爭性投標過程的優(yōu)勢之一，就是投標人能夠?qū)で笳业綖橛喖s當(dāng)局提供最佳價值的資金解決方案。從股權(quán)投資者的角度看，以這種方式將其限制在一個PPP項目中，能夠推動他們組建其他更大（甚至更多）的項目。

PPP項目融資通常分為“無追索權(quán)”或“有限追索權(quán)”融資。在無追索權(quán)的PPP項目中，借貸人只能從社會資本的收入中獲得報酬，而不對股權(quán)投資者進行追索。在有限追索權(quán)的PPP項目中，借貸人主要依靠社會資本的收入來償還貸款，但對股權(quán)投資者有一定追索權(quán)。

D.結(jié)構(gòu)圖

圖1展示了典型PPP項目涉及的關(guān)鍵因素和各類合同。訂約當(dāng)局通過PPP合同與社會資本簽訂合同，并與貸方簽訂單獨的“直接協(xié)議”。貸款人為社會資本提供資金，并為社會資本的資產(chǎn)提供償還擔(dān)保。貸款人還與施工承包商和運營維護承包商達成直接協(xié)議，根據(jù)PPP合同要求來建立和運營項目。直接協(xié)議通常由社會資本保存。股東/股權(quán)投資者擁有社會資本，通過股權(quán)和股東貸款向其提供資金（償款由貸款人資助）。

E.訂約當(dāng)局對“可融資性”的考慮

由于債務(wù)重組比例高，PPP項目以外的債權(quán)償還能力有限，第三方貸款人必須事先進行嚴格的盡職調(diào)查，來評估PPP項目的“可融資性”。想要使PPP項目具備可融資性，貸方需要確定社會資本有能力償還因執(zhí)行PPP項目而產(chǎn)生的債務(wù)。

實際上，這意味著社會資本的經(jīng)營現(xiàn)金流量必須足夠高，能夠償還債務(wù)以及認可的保證金，以彌補現(xiàn)金流量的變動風(fēng)險。因此，貸款人需要關(guān)注償付機制和任何可能對預(yù)期收入流產(chǎn)生不利影響的風(fēng)險。在這個過程中，他們將評估PPP項目的技術(shù)和財務(wù)可行性，同時衡量到所有重大項目的風(fēng)險以及如何在雙方之間進行分配和管理。

以上事項也是股權(quán)投資者的關(guān)鍵考慮因素，他們的目的是保護投資，并確保社會資本能夠創(chuàng)造足夠高的收入，這些收入不僅能用來償付債務(wù)，而且還能滿足預(yù)期的股本回報。

從訂約當(dāng)局的角度來講，PPP項目的可融資性決定了締約方是否能通過PPP采購基礎(chǔ)設(shè)施。由于風(fēng)險分配對銀行業(yè)務(wù)至關(guān)重要，訂約當(dāng)局在組建PPP項目方面采取了有難度的平衡措施，以確保PPP的可融資性，同時抑制適當(dāng)程度之外的風(fēng)險。這是起草PPP合同條款和進行談判的重要考慮因素。貸款人在采購過程的早期階段參與，特別是在競標人存在競爭壓力的情況下，使得訂約當(dāng)局在簽署PPP合同前能夠了解并考慮可融資性。

F.風(fēng)險分配

PPP項目安排的基本原則是，能夠?qū)㈨椖繉嵤╋L(fēng)險分配給最有管理能力或者最有激勵能力的締約方。這就需要確定哪個締約方能夠最好地管理這種風(fēng)險發(fā)生的可能性，以及如何應(yīng)對和管理實際出現(xiàn)的風(fēng)險。在評估可能出現(xiàn)的成本影響時，締約方需要考慮到彼此承擔(dān)此類費用的能力和成本影響對價格產(chǎn)生的相關(guān)作用，以及是否和如何抵消或轉(zhuǎn)移成本影響（例如，通過保險增加向最終用戶提供服務(wù)的價格，例如公路收費，和/或通過納稅人分攤費用）。如上文E部分所述，貸款人應(yīng)密切參與以上分析，并設(shè)計采購流程，將其銀行可融資性的問題反映在投標建議書中（可能導(dǎo)致修改條款），以使訂約當(dāng)局能夠在競爭過程中和簽署PPP合同之前對可融資性問題進行評估。

如果能認真評估風(fēng)險并轉(zhuǎn)交給能夠控制或減輕風(fēng)險的締約方，將降低PPP項目的總體成本，從而提高訂約當(dāng)局的物有所值。因此，訂約當(dāng)局應(yīng)考慮保留和管理那些不利于社會資本的定價或評估的風(fēng)險，因為訂約當(dāng)局最適合管理這些風(fēng)險。如此一來，訂約當(dāng)局能夠避免向社會資本支付其必須承擔(dān)的風(fēng)險溢價。

最重要的是，雙方應(yīng)努力在PPP協(xié)議中平衡合理地分配風(fēng)險，為長期合作伙伴關(guān)系提供適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。這非常關(guān)鍵，原因在于，為實現(xiàn)物有所值，大多數(shù)PPP合同需運行很長一段時間，通常長達15到30年之久。由于長期而且常見的復(fù)雜性，無法在PPP合同中規(guī)定對整個項目周期中可能出現(xiàn)的事件的特殊保護措施。PPP項目中的利益相關(guān)者需確認的是，即使不能立即控制合同履約的情況，也能夠達成相互接受的解決方案來處理問題。在降低不確定性的同時，應(yīng)確保實現(xiàn)更大的物有所值，因為不確定性通常會吸引風(fēng)險溢價（即社會資本將期望更高的價格/回報）。因此，PPP合同要具有靈活性，以便在商定的合同框架內(nèi)盡可能地處理出現(xiàn)的變化。

由于主要是通過建立合同來實現(xiàn)風(fēng)險分配，訂約當(dāng)局不僅要了解PPP合同的工作原理，還要了解其與相關(guān)項目協(xié)議的關(guān)系，以及訂約當(dāng)局所屬的締約方的任何其他文件（如貸款人的直接協(xié)議），或影響其義務(wù)和責(zé)任的因素（如社會資本的債務(wù)和股權(quán)融資文件）。PPP合同條款之間聯(lián)系緊密、制約平衡，因此，不能孤立地看待，必須全面了解PPP合同。

需要注意的是，風(fēng)險分配會受到各種因素的影響，包括市場的成熟度，以及參與者的經(jīng)驗和投標者之間的競爭程度。由于新興市場對股權(quán)投資者和貸款人越來越具有吸引力，也更有競爭力，一旦社會資本在國家/部門的PPP市場獲得成功，新興市場政府和承包機構(gòu)就會將更多的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本。

G.其他PPP支付機制和風(fēng)險分配

如上文E節(jié)所述，可融資性的關(guān)鍵在于支付機制及支付受到何種影響。支付機制的模式也可能影響管理締約方共同認可的風(fēng)險的方式。社會資本可通過三種途徑來收取費用，包括向服務(wù)使用者收取費用，從訂約當(dāng)局處獲得支付費用，或以上兩種方式的組合。這些途徑的共同特征是支付取決于績效。

“使用者付費”模式——在使用此支付機制的PPP項目中，社會資本向用戶提供服務(wù)，并通過對該服務(wù)收費（例如某些收費公路）而產(chǎn)生收入。該費用（或關(guān)稅或通行費）可以由訂約當(dāng)局發(fā)放的補助來抵消，補助可能是以績效為基礎(chǔ)的（例如以能否提供特定質(zhì)量標準的服務(wù)為依據(jù)），或以支出為基礎(chǔ)（例如每個用戶的花費） 。根據(jù)這種方式，社會資本及其借貸人承擔(dān)與PPP項目相關(guān)的“需求風(fēng)險”，即有多少用戶將花錢使用該資產(chǎn)。雙方可能還有一定的空間，可通過相應(yīng)增加用戶費用和/或延長PPP合同期限來管理某些風(fēng)險產(chǎn)生的費用。

“政府付費”模式——在使用此付費機制的PPP項目中，訂約當(dāng)局是社會資本的唯一收入來源。在社會資本對用戶需求沒有影響（例如醫(yī)院或監(jiān)獄），或用戶需求太低或不穩(wěn)定，以至于不能為PPP項目提供足夠的資金時，這種模式在PPP項目中更為常見。訂約當(dāng)局提供的報酬通常取決于社會資本能提供多少符合合同標準的資產(chǎn)或服務(wù)，無論使用情況如何。這通常被稱為“可用性付費”。在這種方式中，社會資本及其借貸人面臨著訂約當(dāng)局的信用風(fēng)險，并會對其進行認真評估。

     （來源：世界銀行，財政部政府和社會資本合作中心翻譯）

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