PPP咨詢服務(wù)可以這樣做

【PPP項(xiàng)目看臺(tái)】

PPP咨詢服務(wù)可以這樣做

——云南省紅河水鄉(xiāng)旅游建設(shè)項(xiàng)目（一期）濕地工程及配套基礎(chǔ)設(shè)施案例分析

■ 朱磊 張正罡

云南省紅河水鄉(xiāng)旅游建設(shè)項(xiàng)目（一期）濕地工程及配套設(shè)施（以下簡稱“紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目”），為財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目，由中國投資咨詢公司承擔(dān)PPP咨詢顧問。實(shí)施過程中，項(xiàng)目組深入調(diào)研和分析了該項(xiàng)目涉及的土地使用權(quán)、經(jīng)濟(jì)效益測算和績效考核等問題，創(chuàng)造性地提出了雙業(yè)主的解決方案，順利完成了咨詢服務(wù)。

項(xiàng)目過程及結(jié)果

紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目作為彌勒市文旅融合發(fā)展的典范、旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引爆點(diǎn)，已被列入國家旅游局2014年全國135個(gè)旅游優(yōu)選項(xiàng)目名錄，同時(shí)也是昆玉紅旅游經(jīng)濟(jì)帶的重點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目地塊位于彌勒市城南片區(qū)，處于城南中心地帶，總面積669.62畝，包括濕地工程和配套基礎(chǔ)設(shè)施工程。該項(xiàng)目將為市民及社會(huì)公眾提供環(huán)境優(yōu)美的城市濕地、配套基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)產(chǎn)品，也將為彌勒市提升旅游接待能力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供強(qiáng)大的支持，為盤活彌勒市旅游資源，實(shí)現(xiàn)從“旅游活市”到“旅游興市”的轉(zhuǎn)變提供更強(qiáng)支撐，助力彌勒市實(shí)現(xiàn)“建設(shè)云南省重要旅游城市和休閑度假旅游示范城市”。

在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目組首先與彌勒市財(cái)政局、市發(fā)改委、市國土資源局、市旅游發(fā)展委員會(huì)進(jìn)行了多輪訪談，深入了解該市政府對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃與愿景。隨后，項(xiàng)目組拜訪了國家開發(fā)銀行云南省分行，明確了其對(duì)PPP項(xiàng)目的融資要求。接著，項(xiàng)目組在整合政府與國家開發(fā)銀行要求的基礎(chǔ)上與潛在社會(huì)資本展開溝通，了解社會(huì)資本對(duì)該項(xiàng)目的設(shè)想、顧慮和訴求。最后，結(jié)合大量實(shí)地調(diào)研與資料查閱，完成了該項(xiàng)目的財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和實(shí)施方案。

在項(xiàng)目的執(zhí)行階段，項(xiàng)目組與彌勒市政府及相關(guān)部門通過多輪討論，比較了多種采購方式的利弊，結(jié)合本項(xiàng)目收入不確定性較高、維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一等特點(diǎn)，最終確定采用競爭性磋商方式選擇社會(huì)資本。本項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本直接合作的模式，即不再成立單獨(dú)的項(xiàng)目公司，在合同編寫時(shí)直接將社會(huì)資本作為PPP協(xié)議的乙方。

從項(xiàng)目的籌備階段到執(zhí)行階段，項(xiàng)目組在結(jié)合政府、社會(huì)資本、銀行三方意愿和訴求的基礎(chǔ)上，摸索完成了項(xiàng)目的實(shí)施方案和合同編輯，并促使項(xiàng)目成功入選2015年財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目。

項(xiàng)目案例評(píng)述

紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目實(shí)施PPP模式，存在以下難點(diǎn)：

一是土地使用權(quán)問題。在該P(yáng)PP項(xiàng)目咨詢過程中，政府與社會(huì)資本就土地使用權(quán)歸屬問題出現(xiàn)了分歧。在以往的PPP項(xiàng)目中，土地使用權(quán)在合作期內(nèi)將劃撥給項(xiàng)目公司或者社會(huì)資本，以便于項(xiàng)目順利開展建設(shè)工作。但是，本項(xiàng)目中，考慮到相關(guān)利益帶來的風(fēng)險(xiǎn)，政府方不主張將土地劃撥給社會(huì)資本，給項(xiàng)目的后續(xù)推進(jìn)帶來了一定的難度。

為應(yīng)對(duì)此問題，項(xiàng)目組創(chuàng)造性地采用了雙業(yè)主的模式，即政府方和社會(huì)資本共同成為紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目的業(yè)主方。此模式與以往PPP項(xiàng)目只有單一業(yè)主方的模式存在很大不同。采用此模式，政府在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的過程中擁有了更多的話語權(quán)，能夠確保該P(yáng)PP項(xiàng)目在彌勒市建設(shè)旅游強(qiáng)市中發(fā)揮預(yù)期作用。當(dāng)涉及社會(huì)資本不具備施工能力的項(xiàng)目時(shí)，社會(huì)資本可通過招標(biāo)的方式確定施工方，完成其在項(xiàng)目建設(shè)過程中所承擔(dān)的責(zé)任。

二是經(jīng)濟(jì)效益的測算問題。紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目作為準(zhǔn)公益性的旅游建設(shè)項(xiàng)目，為使其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要估算項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，明確項(xiàng)目的收入狀況和運(yùn)維費(fèi)用。該項(xiàng)目的收入主要來自停車場收費(fèi)、廣告位租賃費(fèi)、游客中心租賃費(fèi)等。然而，彌勒市政府缺乏運(yùn)營相關(guān)準(zhǔn)公益性旅游項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，在如何確定停車場收費(fèi)規(guī)模與單價(jià)、廣告牌的數(shù)量與收費(fèi)模式、項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)費(fèi)用方面存在著較大困難。

為解決相關(guān)問題，項(xiàng)目組首先調(diào)研了彌勒市及周邊城市的旅游建設(shè)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收入情況，包括蒙自市南湖公園、大理市海舌生態(tài)園、大理市洱源西湖國家濕地公園、彌勒市慶來公園等。在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目組與項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位就項(xiàng)目中停車場規(guī)模、廣告牌布局和數(shù)量等問題進(jìn)行了深入探討，在保障項(xiàng)目旅游觀光品質(zhì)與經(jīng)濟(jì)效益雙贏的前提下，確定了合理的停車場規(guī)模與廣告牌數(shù)量。結(jié)合當(dāng)?shù)芈每土髁颗c物價(jià)水平等客觀經(jīng)濟(jì)因素，對(duì)項(xiàng)目的可經(jīng)營性收入進(jìn)行了估算。

隨后，項(xiàng)目組調(diào)研了湖園生態(tài)園，深入研究當(dāng)?shù)芈糜谓ㄔO(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)的基本費(fèi)用，并借鑒了長三角地區(qū)的鏡湖國家城市濕地公園、杭州灣國家濕地公園等旅游建設(shè)項(xiàng)目的先進(jìn)管理模式，制定了激勵(lì)型政府可行性缺口補(bǔ)償模式。以當(dāng)?shù)厮璧幕具\(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用為基準(zhǔn)，激勵(lì)措施與補(bǔ)貼方式聯(lián)動(dòng)。該模式既合理確保了項(xiàng)目運(yùn)營與維護(hù)所需的基本費(fèi)用，又能積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，提高項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)效率。

三是項(xiàng)目的績效考核問題。績效考核機(jī)制具有重要的“反饋調(diào)節(jié)”功能，能夠加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管，提升PPP項(xiàng)目運(yùn)作效率，提高項(xiàng)目公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但是，由于國家對(duì)濕地尚缺乏統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，在行業(yè)中也沒有典型的濕地考核案例，這給紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目的績效考核帶來很大困難。

項(xiàng)目組調(diào)研了杭州市西溪國家濕地公園、北京市翠湖濕地公園等項(xiàng)目，借鑒其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，制定了項(xiàng)目的管理標(biāo)準(zhǔn)及考核評(píng)分細(xì)則。通過細(xì)則，項(xiàng)目組為該P(yáng)PP項(xiàng)目建立績效考核機(jī)制，并將績效考核機(jī)制與政府提供可行性缺口補(bǔ)償相結(jié)合，提高該P(yáng)PP項(xiàng)目管理、運(yùn)營和維護(hù)效率。

紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目PPP咨詢的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)為：

1.社會(huì)資本的選擇

在PPP項(xiàng)目中，一般按照項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的要求來確定適合于該項(xiàng)目的社會(huì)資本。但是，紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)來確定社會(huì)資本。該旅游建設(shè)項(xiàng)目涉及園林、市政道路、橋梁改造、室外排水等多項(xiàng)不同類型工程，若按項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)的要求來確定社會(huì)資本，不僅難以操作，還會(huì)提高項(xiàng)目建設(shè)成本。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目周圍的房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)提升該項(xiàng)目服務(wù)品質(zhì)具備明確的利益相關(guān)性。開發(fā)商雖然缺乏完備的施工經(jīng)驗(yàn)，但具有豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)與后期物業(yè)維護(hù)經(jīng)驗(yàn)，這有利于本項(xiàng)目的長期維護(hù)和運(yùn)營。因此，選擇開發(fā)商作為項(xiàng)目的利益相關(guān)者即項(xiàng)目的社會(huì)資本。另外，作為受該P(yáng)PP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效應(yīng)外溢的受益者，項(xiàng)目利益相關(guān)者對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目收益要求較低，可減少政府的可行性缺口補(bǔ)償支出，減輕彌勒市的財(cái)政壓力。

2.引入政策性銀行

一般PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本招商事宜，咨詢中介機(jī)構(gòu)并不參與。在本案例中，項(xiàng)目組在項(xiàng)目的識(shí)別和準(zhǔn)備階段，對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行了市場測試，發(fā)現(xiàn)潛在的社會(huì)資本普遍存在較大的資金壓力?？紤]到PPP項(xiàng)目存在投資金額大、回收期長等特點(diǎn)，為確保該項(xiàng)目的順利推進(jìn)，項(xiàng)目組在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，拜訪了國家開發(fā)銀行云南省分行，與其進(jìn)行多輪溝通與協(xié)商，了解國開行對(duì)社會(huì)資本的要求。在編制招標(biāo)文件時(shí)，項(xiàng)目組借鑒了國開行所提出的要求，確定了項(xiàng)目合作的邊界條件，為項(xiàng)目后續(xù)債權(quán)融資鋪平了道路。

在PPP項(xiàng)目中引入政策性銀行，能夠有效降低項(xiàng)目融資成本。以國開行為例，其自身定位并不以營利為目的，而是配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或經(jīng)濟(jì)意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)為特定項(xiàng)目直接或間接提供資金扶持的銀行。由于PPP模式得到了國家的大力支持，推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作，符合國開行的定位。同時(shí)，將政策性銀行引入PPP項(xiàng)目中，能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目獲得期限較長、利率較低的資金支持，緩解社會(huì)資本的資金壓力，有利于PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)落地和穩(wěn)健推進(jìn)。

3.準(zhǔn)公益性公園運(yùn)作模式

紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目是向公眾無償提供公共服務(wù)，僅向特定對(duì)象收取費(fèi)用的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。通過向特定對(duì)象收費(fèi)以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)運(yùn)營性，是本項(xiàng)目的另一重大創(chuàng)新。以地下停車庫為例，項(xiàng)目組響應(yīng)國家建立綠色節(jié)約型社會(huì)的號(hào)召，在認(rèn)真調(diào)研各地公園運(yùn)作模的基礎(chǔ)上，提出了建立地下停車庫方案。建立地下停車庫，不僅能夠?yàn)樵擁?xiàng)目帶來收益，而且能夠緩解景區(qū)交通擁堵狀況，提升該項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量。

通過在準(zhǔn)公益型景區(qū)引入地下車庫停車服務(wù)、廣告牌租賃服務(wù)和游客中心租賃服務(wù)等舉措，該項(xiàng)目產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟(jì)效益，為景區(qū)的運(yùn)營和維護(hù)提供了資金支持，降低了政府的資金壓力。這些創(chuàng)新舉措，都為準(zhǔn)公益性PPP項(xiàng)目的運(yùn)營提供了借鑒。

經(jīng)驗(yàn)體會(huì)及建議

1.讓政府真正了解PPP，是啟動(dòng)PPP咨詢的前提

政府作為公共資源的擁有者和PPP項(xiàng)目的監(jiān)管者、履約者，在整個(gè)PPP項(xiàng)目采購、實(shí)施過程中扮演著舉足輕重的作用。為了確保PPP項(xiàng)目始終沿著正確的道路推進(jìn)，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目組與政府各部門進(jìn)行了充分交流，協(xié)助其了解PPP的真正含義，明確PPP項(xiàng)目運(yùn)作中政府應(yīng)扮演的角色，認(rèn)識(shí)到PPP是一次“婚姻”，而不是一場“婚禮”。

2.充分調(diào)研行業(yè)現(xiàn)狀，是做好PPP咨詢的基礎(chǔ)

咨詢公司需認(rèn)真調(diào)研該P(yáng)PP項(xiàng)目所處的行業(yè)狀況，了解該行業(yè)的主要運(yùn)作模式、主要法律法規(guī)，調(diào)研行業(yè)中的示范項(xiàng)目。對(duì)該P(yáng)PP所處行業(yè)的狀況了解和把握，能夠幫助咨詢公司構(gòu)建PPP項(xiàng)目總體框架，同時(shí)為項(xiàng)目實(shí)施方案制定中可能遇到的難點(diǎn)提供解決思路。

在本項(xiàng)目中，項(xiàng)目組通過調(diào)研同行業(yè)中其他旅游建設(shè)項(xiàng)目，為解決項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益測算、建立績效考核機(jī)制以及如何運(yùn)營準(zhǔn)公益性旅游建設(shè)項(xiàng)目等問題，找到了思路。借鑒行業(yè)中其他PPP項(xiàng)目的模式，也幫助項(xiàng)目組構(gòu)建了該項(xiàng)目的初步交易結(jié)構(gòu)和合同基本框架。

3.與政府、社會(huì)資本充分溝通，是PPP模式成功的關(guān)鍵

政府和社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目的兩大參與者，是決定PPP項(xiàng)目最終成敗的關(guān)鍵因素。咨詢公司應(yīng)與二者建立暢通的溝通渠道，及時(shí)、充分了解其訴求，并以此為基礎(chǔ)編寫PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議，這是提高二者對(duì)咨詢公司滿意度的關(guān)鍵。

在編寫紅河水鄉(xiāng)旅游濕地項(xiàng)目的實(shí)施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議時(shí)，項(xiàng)目組與彌勒市政府相關(guān)部門進(jìn)行了多輪溝通，在充分了解政府對(duì)該項(xiàng)目的構(gòu)想和訴求基礎(chǔ)上，初步形成了該項(xiàng)目的實(shí)施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議。與此同時(shí)，項(xiàng)目組還與潛在社會(huì)資本方就PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議的具體細(xì)節(jié)進(jìn)行了多次討論，認(rèn)真聽取社會(huì)資本方的建議，不斷完善項(xiàng)目實(shí)施方案、合作協(xié)議和出資協(xié)議。最終形成的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、合作協(xié)議等獲得了各方的高度評(píng)價(jià)，本項(xiàng)目也成功入選2015年財(cái)政度第二批PPP示范項(xiàng)目。

（作者單位：中國投資咨詢有限責(zé)任公司）

本報(bào)擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請(qǐng)注明來源于中國政府采購報(bào)，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。