揭開政采價格迷霧 聽聽“大咖”怎么說

揭開政采價格迷霧 聽聽“大咖”怎么說

——“87號令背景下的政府采購價格問題”研討會發(fā)言集萃（上）

國際關(guān)系學院教授劉慧：

政府部門管理價格的可能性分析

政府采購價格問題一直備受關(guān)注。那么，政府部門有沒有可能對所謂的“合理價格”做一個準確界定呢？我想從三個方面分析。

首先，什么是合理價格。很多人都在談?wù)少彽暮侠韮r格，實際上這是一個難以準確確定的概念。

價格是市場機制的核心，靈活的價格機制是市場有效配置資源的前提。政府進行采購時，它所得到的價格，一方面要遵循市場規(guī)則，受到市場的制約，另一方面要受到采購人預算金額和價格測算的制約，更多地還要受到公眾的預期和評價制約。而社會公眾的預期差別較大，同一種產(chǎn)品，有人認為與市場接近就行，有人覺得越低越好，甚至不要錢才最好。這說明，公共市場的價格形成并非由純市場競爭因素決定，公共產(chǎn)品價格的制定有其特殊性。再者，產(chǎn)品價格信息在企業(yè)內(nèi)外是嚴重不對稱的，外部人永遠不可能掌握與內(nèi)部人相同的信息；價格合理不合理，在內(nèi)部人和外部人之間，感覺也是不一樣的。有些產(chǎn)品屬于特殊產(chǎn)品，如公共服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、供電、供水，一家成熟的企業(yè)在一個區(qū)域范圍內(nèi)通過擴大供給、延長供應(yīng)線路降低邊際成本，通過一定形式的壟斷產(chǎn)生邊際效益，存在區(qū)域飽和度，自然會排斥其他供應(yīng)商（自然壟斷）。因此，其價格不能用一般的理論和眼光去判斷。如騰訊以一分錢投標，像這類企業(yè)和這類特殊的產(chǎn)品，它占有了技術(shù)產(chǎn)品和規(guī)模經(jīng)濟產(chǎn)品兩個特殊要素，完全可以做到用最低的價格，甚至不要錢，保證其利潤和未來收益。這些都是我們要考慮的因素。

其次，以一分錢的價格參與投標競爭，是不是合理的價格？我認為，這不是界定價格的問題，而是行為界定的問題。很顯然，一分錢是一個象征性的定價，其真正的行為是“贈與”。騰訊公司以贈與行為去介入其他企業(yè)的競爭行為，這不是一個真正意義的銷售行為，擾亂了競爭秩序。此時，政府部門要做的，是考慮愿不愿意接受贈與。愿意接受，就停止招標活動，搞一個接受捐贈儀式；不接受，就宣布該投標無效。而不應(yīng)讓贈與行為和競爭行為一起“比賽”，成為“無序競爭”。

最后，綜合上述分析，我認為政府控制價格或?qū)κ袌鰞r格進行管理是極其困難的。即使能通過制定文件、法規(guī)對價格做出詳細規(guī)定，但現(xiàn)實中，這種規(guī)制難以付諸實施。

以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)的各項規(guī)章制度不斷細化規(guī)范著政府采購的操作、管理過程，87號令也有相當多的內(nèi)容對價格進行了規(guī)范。它體現(xiàn)了公共利益和公共需求，要盡可能地在保證質(zhì)量的情況下爭取低價。我想提出的問題是，政府部門在價格管理和質(zhì)量管理都需要細化時，更側(cè)重于哪個？我的建議是兩條：一是政府部門應(yīng)更多考慮如何保證質(zhì)量。不僅用條例、辦法等進行保障，還要用合同控制、履約驗收等進行規(guī)范管理。二是在服務(wù)采購中，價格權(quán)重是否要定得很死，是否應(yīng)當給予評標專家對價格的一定裁量權(quán)等，還應(yīng)在制度層面多考慮。

清華大學公共管理學院教授于安：

政府采購要有其獨特的定價機制

政府采購的價格問題涉及《政府采購法》《合同法》《反不正當競爭法》《價格法》等幾部法律，但這幾部法律都沒有適宜的政府采購活動的定價機制，沒有基本的制度框架。政府采購價格虛高與過低，反映出價格機制出了問題和制度設(shè)計的缺陷。解鈴還須系鈴人，制度框架的問題需要制度框架來解決。

現(xiàn)有法律制度框架使得政府采購價格存在先天缺陷。低價中標涉及供應(yīng)商行為定位、不正當競爭、價格計算三個問題?，F(xiàn)有制度框架中沒有明確界定供應(yīng)商行為，價格過低就是供應(yīng)商以“智慧”挑戰(zhàn)制度制定者“想象力”的結(jié)果。一分錢中標政府采購項目中，供應(yīng)商的行為不在正常的行政范圍內(nèi)，其實屬于贈與行為，而不是銷售行為，擾亂了市場競爭。

同時，一分錢中標案還涉及不正當競爭。從人工成本與后期維護成本上核算一分錢中標案，供應(yīng)商的行為已屬于擾亂正常報價。在多邊貿(mào)易協(xié)定中，這種常見的商業(yè)手段被明確定位為傾銷行為。

實際上，價格是一個大概念。我們平常講的價格是某一產(chǎn)品或服務(wù)項目應(yīng)該支付的數(shù)額，它基于成本與收益的總和。一分錢投標的行為明顯不顧及利益。如果供應(yīng)商意在通過后期履約增加采購人的費用從而獲利，則嚴重違反了政府采購的公平、公正原則。若供應(yīng)商希望借此項目以超低價率先占領(lǐng)市場，從而達到壟斷政采市場的目的，則違背了國家經(jīng)濟政策導向。

當前，政府采購的幾大法律法規(guī)對此缺少整體性框架，87號令中也未涉及競爭規(guī)則性的內(nèi)容。現(xiàn)有規(guī)則不盡完善，留給我們很大的探索空間，可否效仿GPA的做法，為政府采購項目設(shè)定一個門檻價？超過門檻價的項目，按規(guī)定由集采機構(gòu)組織實施，低于門檻價的項目不在集采機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)。另外，也可以對服務(wù)項目有針對性地進行分類，如社會服務(wù)、行業(yè)服務(wù)、政府專項服務(wù)等。服務(wù)項目有了分類，對具體招標項目就會有明確細致的要求，在預算編制上，采購人就有了價格基準。同時，在可能的領(lǐng)域，建立以成本收益為基礎(chǔ)的價格機制，能夠有效避免低價中標和高價采購事件的發(fā)生。

中央財經(jīng)大學政府管理學院教授徐煥東：

建立預防機制 從源頭治理價格問題

價格是政府采購永恒的主題。政府采購不同于私人采購，很容易產(chǎn)生價格偏高、偏低問題。而價格偏高、偏低都可能導致資源浪費，或者妨礙履行合同、形成不正當競爭。要解決好政府采購價格偏離問題，最重要的是建立價格偏離預防機制。

首先，建立嚴密的預算價格偏離機制。采購人要承擔起制定采購預算的責任，把好預算價格制訂關(guān)。預算價是供應(yīng)商報價的依據(jù)，價格定多少，依據(jù)什么定，制定者承擔什么責任，這些都應(yīng)在制度層面予以明確，否則預算價就可能出現(xiàn)隨意性。建議規(guī)定預算測算的方法，如由網(wǎng)絡(luò)查詢、專家測算、采購人或第三方意見綜合確定，確保預算價的科學性。

其次，建立異常低價預警機制。雖然目前規(guī)定不設(shè)最低限價，但為了避免低價競爭，在采購開始前，采購人或采購機構(gòu)可以確定預警價，評標委員會以預警價為依據(jù)，要求報價低于此價的供應(yīng)商現(xiàn)場提供書面說明和相關(guān)證明材料。對在預警價以下成交的供應(yīng)商，在合同履約驗收中，尤其要對產(chǎn)品質(zhì)量加強驗收，要求招標人公開對產(chǎn)品的履約驗收情況，或是邀請?zhí)岢鲞^異議、質(zhì)疑、投訴的未中標人參加驗收或者邀請第三方機構(gòu)進行檢測。同時，還應(yīng)及時公開履約驗收資料和檢測資料，加強社會監(jiān)督。

最后，設(shè)置異常價格成交救濟機制。如果出現(xiàn)政府采購價格明顯高于或低于市場價，進而影響合同履約和市場秩序的，應(yīng)有救濟機制和程序。只有將價格、質(zhì)量、公平競爭三個因素統(tǒng)一起來，才能更好地實現(xiàn)政府采購目標。

中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員王叢虎：

跳出表象看低價競標本質(zhì)

從政府采購的發(fā)展周期看，其在不同發(fā)展階段側(cè)重點也有差異。目前，我國出現(xiàn)采購價格爭奪戰(zhàn)的原因，主要是需求管理不足、采購預算不實、責權(quán)利不對等、公開透明度不夠等。這就需要借助制度完善、加強培訓、強化執(zhí)行監(jiān)督等舉措。

在采購預算編制方面，發(fā)達國家往往會采取多輪談判方式，對此我國可以借鑒。各級政府在編制采購預算時，可以請專家對預算績效進行評價，或者由政府采購監(jiān)督部門參與到采購預算的審核工作中，當然也可以邀請第三方預算評估機構(gòu)，把控好政府采購前端的工作。

關(guān)于需求管理問題，可參照美國的做法，將項目合同分為簡單合同與復雜合同，并采取不同的購買方式。如云服務(wù)項目，可歸類為復雜合同。復雜合同的采購項目，一般不宜采取招投標方式，而是適合競爭性磋商方式，甚至要經(jīng)過多輪的磋商，才能全面、具體地了解采購需求。

關(guān)于透明化問題，《政府采購法》及其實施條例都未規(guī)定中標公示制度，也沒有規(guī)定公示期，可考慮增加公示制度。還可考慮在不侵害國家利益和商業(yè)利益的前提下，公開參加競爭的供應(yīng)商得分情況。

此外，還應(yīng)建立完善政府采購信用評價機制，不僅對供應(yīng)商、評審專家進行評價，還應(yīng)對采購人、采購項目負責人進行評價。

北京物資學院公共資源交易研究中心主任倪東生：

從價格形成機制探討價格高低問題

政府采購價格問題涉及用戶使用、產(chǎn)品和組織存在以及干系人利益的博弈，博弈結(jié)果形成的市場機制就反映在所供商品的價格上。因此，價格高低問題只是表象，不是本質(zhì)。要全面把握產(chǎn)品價值、功能、利益構(gòu)成等因素，才能真正理解價格問題。

價格的形成包含幾個因素。首先是產(chǎn)品的功能，分為基本功能和輔助功能?；竟δ苡址直匾δ?、使用功能；輔助功能又分美學功能、社會功能和服務(wù)功能。其次是產(chǎn)品的質(zhì)量，分為內(nèi)在質(zhì)量、外在質(zhì)量、商業(yè)質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量。質(zhì)量一般通過產(chǎn)品的強度、精度、外形、包裝、保修期、交貨期、售后服務(wù)等特性，以及產(chǎn)品使用范圍、產(chǎn)品說明書、市場標準和行業(yè)規(guī)定等不同層面的信息來展現(xiàn)。再次是成本，即購買產(chǎn)品所支出的費用。價格的高低也與用戶購買產(chǎn)品的時間點有關(guān)，價格會隨著市場情況調(diào)整，在一定時間內(nèi)出現(xiàn)波動。最后也是最根本的，是采購人的具體需求。需求不明確，會導致項目報價偏高或偏低。

價格由很多因素共同構(gòu)成，同時，也不能回避干系人利益的博弈，應(yīng)通過合理的機制予以限制。這就回歸到了政府采購制度的優(yōu)化和采購人員的專業(yè)化。

中央國家機關(guān)政府采購中心綜合處處長汪雁：

合理區(qū)分、正確對待低價問題

高價和高質(zhì)沒有必然的因果關(guān)系。政府采購實際操作中，確實存在質(zhì)優(yōu)價廉的項目。正確對待低價問題，首先要把低價分為幾個類別：合理低價、新商業(yè)模式下產(chǎn)生的低價、惡意低價等。

合理低價，指供應(yīng)商在滿足招標文件實質(zhì)性要求的前提下報出的價格是在合理范圍內(nèi)的低價，這樣的競爭是合理的，這類采購項目能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。

新商業(yè)模式下產(chǎn)生的低價，如近些年非常熱的云服務(wù)項目，這類項目基于全生命周期的概念，以低價搶占市場先機，在贏得政府項目，產(chǎn)生廣告效益的同時，也使客戶對產(chǎn)品有使用依賴性，從而催生出新的合同。對于這類低價，我們要跳出傳統(tǒng)視角評判它。

同時滿足以排擠其他對手為目的、中標后不能履約這兩個條件的低價競爭方式，可以定性為惡意低價。從執(zhí)行部門的角度看，惡意低價更容易發(fā)生在勞動密集型的服務(wù)類項目中。

政府采購工作始于預算，終于履約。采購預算編制、招標文件設(shè)計、履約驗收都與政府采購價格問題息息相關(guān)。預算越精準，資金使用效益與招標效果匹配度就會越高。采購人在招標文件內(nèi)容的設(shè)計上，要做到完整、規(guī)范、前后一致、表述嚴謹。履約驗收也非常重要，有時出現(xiàn)低價也與后期履約監(jiān)管不到位有一定關(guān)聯(lián)。我們采購中心將對信息類產(chǎn)品、物業(yè)服務(wù)等采購項目設(shè)定一個標準化的體系。以標準為基礎(chǔ)的報價，在很大程度上能夠避免惡意低價問題。

其實，87號令解決低價問題是通過賦予采購人更多的權(quán)力。一方面，采購人可根據(jù)采購需求，對價格分的分值區(qū)間進行設(shè)置；另一方面，允許特殊項目采用固定價格來招標。采購人在提出采購需求之前，按規(guī)定應(yīng)對采購項目進行市場調(diào)研，對采購項目的價格、性能、基本參數(shù)和供應(yīng)商等情況有一定了解。后期抽檢服務(wù)與建立完備的質(zhì)量評價體系也會對政府采購前端的工作起到促進作用。

國家稅務(wù)總局集中采購中心副巡視員王慶成：

撥開惡意低價中標迷霧

從采購對象來看，低價中標幾乎都發(fā)生在服務(wù)類采購項目中。越是集約型的服務(wù)業(yè)，出現(xiàn)惡性競爭和低價中標的可能性越大。如信息化項目中的云服務(wù)，其服務(wù)占比越高的項目，過低價格中標的可能性也越大。

從采購方式來看，采取單一來源方式的項目往往中標價格高一些。出現(xiàn)低價中標可能性較大的則是公開招標。如果把采購對象、采購方式放到一條線、兩個點上來說，公開招標的服務(wù)類項目產(chǎn)生惡性低價中標的概率最大。個人認為，原因之一是采購人的主體作用發(fā)揮得不夠充分。

編制采購預算、實施采購計劃、確定采購需求、組織采購活動，任何一個環(huán)節(jié)的工作都會影響采購結(jié)果。采購項目立項要有科學規(guī)劃與論證，項目內(nèi)容中的技術(shù)需求要很好地體現(xiàn)在招標文件里。制作招標文件時，在法律框架內(nèi)針對項目會提出一些關(guān)鍵性指標，關(guān)鍵性指標在綜合評分里所占分值比例會有不同體現(xiàn)。但在這些環(huán)節(jié)中，采購人的作用可能有所缺失。采購人對履約驗收是否“走過場”，也會影響供應(yīng)商的報價。隨意驗收，會間接導致某些供應(yīng)商敢于低價投標。

四川成都市龍泉驛區(qū)公共資源交易中心主任袁泉：

特殊項目應(yīng)特別采購

87號令第五十五條規(guī)定，服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。實踐中，10%的限制對一些極特殊的情況，可能會有一定影響。如公立幼兒園購買社會服務(wù)的項目，采購人以提高教育品質(zhì)為目的，希望采購到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。國家對公立幼兒園的運營經(jīng)費和教師的經(jīng)費有一定額度的標準，一般來說，國家標準會偏低。如果充分競爭，中標結(jié)果就會低于國家標準。雖然能為項目節(jié)約資金，但質(zhì)量問題有待商榷。對于極特殊的教育類服務(wù)項目，今后能否不競爭價格，只競爭服務(wù)？政策制定者對此應(yīng)綜合考慮，畢竟教育品質(zhì)是首要問題。

聯(lián)想集團中國區(qū)商用事業(yè)部政府&軍工行業(yè)銷售業(yè)務(wù)總監(jiān)金鑫：

評分標準應(yīng)考量技術(shù)與創(chuàng)新能力

政府采購為滿足政府需求和公眾需求服務(wù)，采購要求高，數(shù)量大，普遍為各商家重視。但是，實踐中確實存在忽視質(zhì)量和創(chuàng)新因素、盲目低價競爭的現(xiàn)象。

對于采購人而言，低價競爭導致產(chǎn)品使用、品質(zhì)、安全等方面的一系列問題。同時，以質(zhì)量、技術(shù)規(guī)格、物理特性為主要內(nèi)容的評分標準仍較為粗放，對技術(shù)與創(chuàng)新指標的忽視，使得評分標準與中標價格的確定未跳出低價競標的怪圈，可能導致企業(yè)在產(chǎn)品開發(fā)、工藝等方面的創(chuàng)新能力下降。

政府采購要高度重視產(chǎn)品質(zhì)量管控，而質(zhì)量管控依賴于廠商的技術(shù)研發(fā)實力和實驗體系。以采購標準較為簡單的內(nèi)存條為例，其標準主要根據(jù)容量大?。ㄈ?G、8G、16G等）確定。但用戶不知道的是，內(nèi)存條顆粒數(shù)量的多少以及品質(zhì)會直接影響內(nèi)存的性能、功耗和使用壽命。而把控質(zhì)量，則需要廠商具備檢測顆粒物的研發(fā)和實驗?zāi)芰?，即對實驗室裝備與科研人員的大力投入。今后，如果把技術(shù)與創(chuàng)新指標加以量化，并納入政府采購招標評分標準，招標評標體系將更為科學全面。

北京筑龍信息公司總經(jīng)理孫建文：

打超低價格戰(zhàn) 采購人供應(yīng)商“雙輸”

目前政府采購禁止設(shè)定最低限價，出現(xiàn)一分錢報價甚至零元報價，這對供應(yīng)商而言，其實也是不得已而為之。供應(yīng)商并不一定愿意打“價格戰(zhàn)”，但法律規(guī)定對技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物服務(wù)項目采用最低評標價法，企業(yè)往往處于“不拼價等死，拼價就戰(zhàn)死”的兩難困境。

一方面，企業(yè)要維持運營，在以低價參與競爭的同時還要保證利潤，只能以犧牲產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)為代價，最終受損害的還是用戶。如某省公共資源交易中心的招標活動，項目涵蓋12大系統(tǒng)，預算400多萬元，最終27萬元中標，其中還包括20萬元的硬件設(shè)施，也就是實際中標價格為7萬多元，采購質(zhì)量與效率可能大打折扣。

另一方面，供應(yīng)商即使以低價拿到了合同，也不一定是最后的贏家。長期低價競爭的項目利潤率不能維持企業(yè)正常運轉(zhuǎn)，長此以往，企業(yè)還可能出現(xiàn)經(jīng)營危機。除非在原材料和工藝上偷工減料，但這樣企業(yè)又會面臨信用危機。此外，長期低價競爭，破壞行業(yè)秩序、擾亂市場，最終影響整個民族工業(yè)的發(fā)展。

大數(shù)據(jù)時代下，我們應(yīng)利用大數(shù)據(jù)的思維和技術(shù)來解決低價中標問題。如，建立實時的價格監(jiān)控平臺，通過后評審制度對供應(yīng)商的履約和誠信進行評價等。

文字/袁瑞娟 昝妍 攝影/李崢

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