何為采購(gòu)合同的“實(shí)質(zhì)性修改”

                                 由于客觀原因?qū)е潞炗啿少?gòu)合同時(shí)中標(biāo)產(chǎn)品已停產(chǎn)，中標(biāo)供應(yīng)商要求使用同一廠家生產(chǎn)的同品牌新型號(hào)的產(chǎn)品替代。由此引發(fā)爭(zhēng)議——

何為采購(gòu)合同的“實(shí)質(zhì)性修改”

■ 沈德能

案情

某律師事務(wù)所接到某采購(gòu)單位的咨詢函。咨詢函稱，某設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目中，由于有未中標(biāo)供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴和行政訴訟，致使中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出后將近一年，才協(xié)商簽訂政府采購(gòu)合同。但在簽訂采購(gòu)合同時(shí)，中標(biāo)人卻提出，其一個(gè)投標(biāo)產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家已停止生產(chǎn)該產(chǎn)品，不能按照投標(biāo)文件響應(yīng)的產(chǎn)品型號(hào)交貨，要求用同一廠家生產(chǎn)的相同品牌的新型號(hào)產(chǎn)品更換中標(biāo)產(chǎn)品后簽訂采購(gòu)合同。采購(gòu)單位隨函附有如下材料：中標(biāo)人“開(kāi)標(biāo)一覽表”，證明中標(biāo)產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家、品牌和規(guī)格型號(hào)；生產(chǎn)廠家蓋章的中標(biāo)產(chǎn)品已停產(chǎn)的書(shū)面證明和擬更換的新型號(hào)產(chǎn)品的詳細(xì)技術(shù)規(guī)格、參數(shù)證明材料；中標(biāo)人提交的新型號(hào)產(chǎn)品技術(shù)上優(yōu)于原中標(biāo)產(chǎn)品且完全滿足招標(biāo)文件要求和采購(gòu)人工作需要的書(shū)面承諾書(shū)。

采購(gòu)單位咨詢的問(wèn)題是，用新型號(hào)產(chǎn)品更換原中標(biāo)型號(hào)產(chǎn)品、簽訂采購(gòu)合同是否合法？該如何處理？律師事務(wù)所的書(shū)面回復(fù)內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：

一、根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）第六十四條“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的約定，與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂書(shū)面合同。所簽訂的合同不得對(duì)招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性修改”的規(guī)定，采購(gòu)人與中標(biāo)供應(yīng)商可在簽訂采購(gòu)合同時(shí)根據(jù)實(shí)際情況協(xié)商變更招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件中的某些內(nèi)容，但不得作實(shí)質(zhì)性修改。

二、本案因采購(gòu)過(guò)程中的客觀原因致使長(zhǎng)時(shí)間未能簽訂采購(gòu)合同，又由于生產(chǎn)廠家的原因?qū)е轮袠?biāo)型號(hào)產(chǎn)品停產(chǎn)，中標(biāo)人才提出用新型號(hào)產(chǎn)品更換原中標(biāo)型號(hào)產(chǎn)品。如果新型號(hào)產(chǎn)品在技術(shù)性能、參數(shù)指標(biāo)等方面都優(yōu)于原中標(biāo)型號(hào)產(chǎn)品，能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條件和采購(gòu)人的工作需要，且未影響采購(gòu)單位的合同權(quán)利和義務(wù)的，在不改變招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件其他內(nèi)容的前提下，采購(gòu)單位與中標(biāo)人可在簽訂合同時(shí)用新型號(hào)產(chǎn)品替代原中標(biāo)型號(hào)產(chǎn)品。此情形下，在簽訂采購(gòu)合同時(shí)對(duì)產(chǎn)品型號(hào)的改變，不構(gòu)成對(duì)招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性修改。

三、采購(gòu)單位應(yīng)從新型號(hào)產(chǎn)品的技術(shù)性能、參數(shù)指標(biāo)等書(shū)面證明來(lái)判斷其是否優(yōu)于原中標(biāo)型號(hào)產(chǎn)品、能否滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條件和采購(gòu)單位的需要，而不能僅憑中標(biāo)人的書(shū)面承諾來(lái)認(rèn)定。如采購(gòu)單位無(wú)法從書(shū)面證明材料上作出判斷，應(yīng)咨詢相關(guān)專家或者委托法定檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)品性能和技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行檢測(cè)后，根據(jù)專家咨詢意見(jiàn)或有效的檢測(cè)報(bào)告作出判斷。

分析

經(jīng)過(guò)法定的政府采購(gòu)程序，中標(biāo)結(jié)果已確定，招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件內(nèi)容也已確定，隨意變更這些內(nèi)容，采購(gòu)結(jié)果的法律效力將受到挑戰(zhàn)。因此，在簽訂采購(gòu)合同時(shí)，禁止隨意修改招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六十七條第四項(xiàng)、第七十二條第一款第三項(xiàng)也均對(duì)此作出禁止性規(guī)定。

但實(shí)務(wù)操作中，在簽訂采購(gòu)合同時(shí)，客觀情況往往發(fā)生變化，為了使采購(gòu)合同的履行更加合理，又必須修改其中的某些內(nèi)容。因此，政府采購(gòu)法律法規(guī)并未完全禁止此時(shí)對(duì)招標(biāo)文件和中標(biāo)人投標(biāo)文件的某些內(nèi)容作修改，但嚴(yán)禁作“實(shí)質(zhì)性修改”。判斷何為“實(shí)質(zhì)性修改”，何為“非實(shí)質(zhì)性修改”，是長(zhǎng)期困擾政府采購(gòu)從業(yè)人員的難題，也是解決本案的難點(diǎn)。目前有關(guān)法律法規(guī)未規(guī)定哪些修改是“實(shí)質(zhì)性修改”，也缺乏指導(dǎo)性案例供參考。

筆者認(rèn)為，在這方面，可參照最高人民法院《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》中“招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂改變工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)等影響中標(biāo)結(jié)果實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，導(dǎo)致合同雙方當(dāng)事人就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容享有的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化的，應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的規(guī)定。

分析上述規(guī)定可知，構(gòu)成“實(shí)質(zhì)性修改”的條件有：影響中標(biāo)結(jié)果的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容已被改變（如工程工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)等），非影響中標(biāo)結(jié)果實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的改變則予以排除；合同雙方當(dāng)事人就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容享有的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化。用這一指導(dǎo)規(guī)則來(lái)解決本案中的問(wèn)題，思路為：首先，中標(biāo)人提出用新型號(hào)產(chǎn)品更換原中標(biāo)型號(hào)產(chǎn)品，改變了采購(gòu)貨物的某些性質(zhì)（型號(hào)），屬于影響中標(biāo)結(jié)果的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的改變。其次，新型號(hào)產(chǎn)品在技術(shù)性能、參數(shù)指標(biāo)等方面優(yōu)于原中標(biāo)產(chǎn)品型號(hào)，且滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條件和采購(gòu)人的需要，可判定貨物型號(hào)的改變未導(dǎo)致采購(gòu)人和中標(biāo)人就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容享有的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化。因此，律師所認(rèn)為未構(gòu)成“實(shí)質(zhì)性修改”是正確的。

此外，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令）第十九條第二款明確，“采購(gòu)人不得向成交供應(yīng)商提出超出采購(gòu)文件以外的任何要求作為簽訂合同的條件，不得與成交供應(yīng)商訂立背離采購(gòu)文件確定的合同文本以及采購(gòu)標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、采購(gòu)金額、采購(gòu)數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議”。該款雖然適用于非招標(biāo)采購(gòu)方式，但對(duì)采用招標(biāo)方式的項(xiàng)目也有一定的借鑒意義。筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目的標(biāo)的、規(guī)格型號(hào)、中標(biāo)金額、招標(biāo)數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等，即影響中標(biāo)結(jié)果的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

采購(gòu)人和中標(biāo)人簽訂采購(gòu)合同時(shí)，對(duì)招標(biāo)文件未確定的內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)履行合同的需要協(xié)商確定，增加某些必須的合理內(nèi)容；或者對(duì)招標(biāo)文件和投標(biāo)文件中非影響中標(biāo)結(jié)果實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的部分，根據(jù)實(shí)際情況的變化作出合理修改；或者某些合理的修改雖然改變了影響中標(biāo)結(jié)果的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但改變的內(nèi)容不影響合同雙方享有的權(quán)利義務(wù)。這些修改，可認(rèn)定為采購(gòu)人和中標(biāo)人簽訂采購(gòu)合同時(shí)的“非實(shí)質(zhì)性修改”。

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