架梁立柱 完善制度

架梁立柱 完善制度

政采制度改革四梁八柱全景圖

社會運行需要制度的支撐，百姓福祉需要制度的保障，同樣，政府采購也需要制度的護航。2015年全國政府采購工作會議以來，政府采購領(lǐng)域各項規(guī)章制度密集出臺，法規(guī)體系“四梁八柱”不斷完善，招標(biāo)投標(biāo)、內(nèi)控管理、信息公開、需求和履約驗收、專家管理等一大批規(guī)章制度相繼實施，架梁立柱基本完成。

架梁：完善制度體系

/完善交易規(guī)則/

中央改革

公開招標(biāo)是政府采購法規(guī)定的主要采購方式，在政府采購活動中規(guī)模占比最大、使用最為頻繁。作為規(guī)范政府采購招投標(biāo)活動的基礎(chǔ)性部門規(guī)章，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱“18號令”）自施行以來，在規(guī)范招標(biāo)采購活動、創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境、實現(xiàn)國家政策目標(biāo)等方面發(fā)揮了積極作用。同時，18號令也是政府采購領(lǐng)域的第一個部門規(guī)章，在18號令制定時，政府采購市場還不完善，政府采購實踐還不充分，各方對政府采購的理解也不到位。隨著國家各項改革的不斷深入以及政府采購實踐的不斷發(fā)展，現(xiàn)在政府采購更加市場化、法制化、規(guī)范化、國際化，因此18號令亟需與時俱進地調(diào)整完善。

為了貫徹政府采購法及其實施條例，規(guī)范政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)行為，財政部對2004年頒布的18號令作了修訂，并公布了修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）。

87號令一共7章88條，在18號令的基礎(chǔ)上刪除了36條，新增了34條，修訂了54條，對18號令做了全面修訂，是政府采購法及其實施條例基本要求的細(xì)化補充，與招標(biāo)投標(biāo)法及實施條例進行了銜接，其中強化了采購需求和履約驗收管理，推進了結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；完善了公平交易規(guī)則，提高了透明度和公正性；完善了采購程序，著力提高了采購效率；規(guī)范了招標(biāo)采購方式的適用情形，增強了邀請招標(biāo)方式的靈活性；強化了采購人的主體責(zé)任，落實了權(quán)責(zé)對等要求；保障了供應(yīng)商權(quán)益，降低了制度性交易成本。

/抓好采購“一頭一尾”/

中央改革

2016年11月，《財政部關(guān)于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，對采購過程中的“一頭一尾”環(huán)節(jié)進行了明確規(guī)定，強化采購人主體責(zé)任，指導(dǎo)采購人和代理機構(gòu)科學(xué)合理確定采購需求、嚴(yán)格規(guī)范開展履約驗收。其中要求采購人對需求編制負(fù)責(zé)，采購需求應(yīng)當(dāng)合規(guī)、完整、明確，各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識采購需求和履約驗收管理的重要性和必要性,切實加強政府采購活動的結(jié)果管理。

地方進展

根據(jù)財政部文件精神，各地依據(jù)現(xiàn)實情況也陸續(xù)制定了政府采購項目需求論證和履約驗收相關(guān)管理辦法。

早在2015年10月，四川省財政廳就頒布了《四川省政府采購項目需求論證和履約驗收管理辦法》，對政府采購需求論證責(zé)任主體、目標(biāo)、適用項目范圍、論證內(nèi)容、論證方法和要求、結(jié)果的運用和政府采購履約驗收責(zé)任主體、參與驗收的范圍和主體、驗收程序、驗收監(jiān)督等方面進行了明確規(guī)范。特別指出采購需求要科學(xué)合理、符合實際，嚴(yán)禁豪華、重復(fù)、無用采購發(fā)生。而在履約驗收環(huán)節(jié)，要求政府采購項目無論金額大小，都要進行履約驗收。遼寧省財政廳也于近日印發(fā)通知，調(diào)整省級政府采購項目履約驗收工作有關(guān)規(guī)定，明確所有政府采購項目的履約驗收工作需由采購人依法組織實施。另外河北、山西、廣東和新疆等省份也都出臺了相關(guān)管理辦法，落實政府采購結(jié)果導(dǎo)向型改革。

/推進信息公開/

中央改革

政府采購信息公開是推動采購活動更加規(guī)范高效透明的一項重要抓手。做好政采信息公開工作，在規(guī)范政府采購行為和提升政府公信力等方面都具有重要意義。今年5月份，財政部出臺《關(guān)于進一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項的通知》，從推進各地區(qū)政府采購信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)、完整全面發(fā)布政府采購信息、健全政府采購信息發(fā)布工作機制、加強對政府采購信息公開工作的考核與監(jiān)督4方面提出具體要求。其中明確，采購人或其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實做好采購項目公告、采購文件、采購項目預(yù)算金額、采購結(jié)果、采購合同等采購項目信息公開工作，實現(xiàn)政府采購項目的全過程信息公開。而集中采購機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)切實推進協(xié)議供貨和定點采購信息公開。另外，該文件還提到了關(guān)于信息公開的內(nèi)控管理、動態(tài)監(jiān)管和大數(shù)據(jù)分析，以及第三方評估等方面的規(guī)定，為政府采購信息的公開提供保障。

地方進展

按照財政部要求，北京市財政局推出新版北京市政府采購網(wǎng)，并制定信息發(fā)布管理辦法，明確網(wǎng)站信息發(fā)布各方權(quán)責(zé)，進一步完善政府采購信息公開流程和機制。

江西省財政廳也按照財政部的要求，結(jié)合該省的實際，對政府采購信息公開工作做出補充規(guī)定，要求各級采購單位應(yīng)按當(dāng)年度政府采購預(yù)算在江西省政府采購網(wǎng)申報協(xié)議供貨、定點采購、批量集中采購實施計劃。

立柱：改革重點內(nèi)容

/深化批量集采改革/

2016年末財政部印發(fā)《關(guān)于進一步做好中央預(yù)算單位批量集中采購有關(guān)工作的通知》，結(jié)合采購人的現(xiàn)實需要深化批量集中采購改革。與過去相比，作出了5個方面的變化：一是建立批量集中采購與協(xié)議供貨價格聯(lián)動機制；二是開展批量集中產(chǎn)品售后服務(wù)單獨采購；三是京外中央單位空調(diào)機采購不再實行批量集中采購；四是京內(nèi)中央單位空調(diào)機批量集中采購的頻次調(diào)整為第二、三季度按月執(zhí)行，第一、四季度按季度進行；五是各主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)將協(xié)議供貨采購數(shù)量嚴(yán)格控制在同類產(chǎn)品上年度購買總數(shù)的30%以內(nèi)。這些變化有利于發(fā)揮集中規(guī)模及價格優(yōu)勢，提高采購效率和效果。

/強化內(nèi)控管理/

近年來，一些采購人、集中采購機構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門積極探索建立政府采購活動內(nèi)部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發(fā)展不平衡等問題。為了進一步規(guī)范政府采購活動中的權(quán)力運行，強化內(nèi)部流程控制，促進政府采購提質(zhì)增效，財政部于2016年7月印發(fā)《關(guān)于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，出臺多項措施加強內(nèi)控管理。其中要求采購當(dāng)事人通過明晰事權(quán)，依法履職盡責(zé)；合理設(shè)崗，強化權(quán)責(zé)對應(yīng)；分級授權(quán)，推動科學(xué)決策；優(yōu)化流程，實現(xiàn)重點管控等。

/加強評審專家管理/

中央改革

財政部于2016年11月發(fā)布修訂后的《政府采購評審專家管理辦法》，從9個方面規(guī)范了對評審專家的管理要求，并對評審專家的抽取、費用支付等問題分別進行了明確和規(guī)范?！掇k法》的修訂一方面從制度層面裨補缺漏，根據(jù)政府采購法及其實施條例關(guān)于評審專家管理的要求，在制度上建立健全評審專家進入、使用、退出機制，明確專家評審工作紀(jì)律和要求、專家回避情形、專家對評審報告的爭議處理、專家名單保密與公告要求、專家履職情況記錄、專家?guī)靹討B(tài)管理等內(nèi)容。另一方面從操作層面對癥下藥，結(jié)合實踐中反映出的問題,適應(yīng)政府采購管理環(huán)境的變化,針對專家權(quán)責(zé)不對等、專家不足,以及少數(shù)專家不專、不公等現(xiàn)象制定完善措施。

地方進展

評審專家管理辦法出臺后，迅速“落地”，各地進一步落實管理“新規(guī)”。新疆財政廳與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財政局聯(lián)合發(fā)布《新疆政府采購評審專家管理實施辦法》，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，完善專家管理辦法，借鑒職稱評定的操作方式審核專家資格申請，推進兵地專家資源共享。山東對評審專家確立了分級監(jiān)管模式，對省、市、縣三級監(jiān)管職責(zé)分別進行細(xì)化明確，賦予市、縣兩級更多的監(jiān)管責(zé)任和權(quán)力，促進分工負(fù)責(zé)、各盡其職、協(xié)調(diào)配合、合力共為的綜合監(jiān)管新格局的形成。

/健全政策功能體系/

兩年來，我國政府采購政策同各項宏觀經(jīng)濟政策和社會事業(yè)發(fā)展的聯(lián)系越來越緊密，政策功能體系不斷健全。

繼財政部、司法部2014年出臺政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)政策后，政府采購政策支持范圍今年再次“擴容”。9月，財政部同民政部、中國殘疾人聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進殘疾人就業(yè)政府采購政策的通知》，其中明確，政府采購將通過享受促進中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策、在非招標(biāo)方式采購等方面進行支持，鼓勵采購人優(yōu)先選擇殘疾人福利性單位的產(chǎn)品等措施促進殘疾人就業(yè)。比如，在政府采購活動中，殘疾人福利性單位視同為小型、微型企業(yè)的，享受預(yù)留份額、評審中價格扣除等促進中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策。采購人采購公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或者服務(wù)，因落實促進殘疾人就業(yè)政策的需要，依法履行有關(guān)報批程序后，可以采用公開招標(biāo)以外的采購方式。對于滿足要求的殘疾人福利性單位的產(chǎn)品，集中采購機構(gòu)可直接納入?yún)f(xié)議供貨或者定點采購范圍。各地區(qū)建設(shè)的政府采購電子賣場、電子商城、網(wǎng)上超市等應(yīng)當(dāng)設(shè)立殘疾人福利性單位產(chǎn)品專欄。

除了促進殘疾人就業(yè)和支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展，目前我國政府采購政策已探索實行促進節(jié)能減排的綠色采購政策，建立了強制采購節(jié)能產(chǎn)品和優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品的基本制度，基本形成了支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策框架，這些政府采購政策的實施，豐富了財政調(diào)控的方式和手段，促進了產(chǎn)業(yè)政策落實，顯示出政府采購作為宏觀調(diào)控手段的重要作用。

補強：突出問題導(dǎo)向

/規(guī)范代理機構(gòu)管理/

政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定取消后，代理機構(gòu)數(shù)量出現(xiàn)井噴式增長，代理機構(gòu)素質(zhì)良莠不齊、管理不規(guī)范等問題也越來越凸顯。對此，財政部組織研究起草了《政府采購代理機構(gòu)管理辦法》，以加強對代理機構(gòu)的監(jiān)督管理。2016年11月對《政府采購代理機構(gòu)管理辦法(征求意見稿)》公開征求意見，引發(fā)了業(yè)界熱議。在今年的全國政府采購工作會議上，醞釀中的《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》也提請與會各方討論。其中，就代理機構(gòu)的名錄登記、協(xié)議簽訂、代理費用、采購文件，信用評價和法律責(zé)任等方面進行了規(guī)定。同時提出，各級財政部門應(yīng)當(dāng)建立健全定向抽查和不定向抽查相結(jié)合的隨機抽查機制。對存在違法違規(guī)線索的政府采購項目開展定向檢查；對日常監(jiān)管事項，通過隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員等方式開展不定向檢查。

/明確涉密采購管理/

按照政府采購法第八十五條的規(guī)定，涉及國家安全和秘密的采購不適用于政府采購法。就涉密政府采購活動的具體管理，黑龍江、河南等地曾出臺了針對性的地方規(guī)定，但是一直沒有全國性的、統(tǒng)一的、具體的規(guī)章制度予以規(guī)范，相關(guān)涉密采購項目的實踐中存在以“涉密”為由規(guī)，避政府采購的現(xiàn)象。

為規(guī)范涉密政府采購貨物和服務(wù)項目采購行為，確保國家秘密安全，財政部近期正在研究制定《涉密政府采購貨物和服務(wù)項目管理暫行辦法》，就涉密貨物采購項目范圍、涉密服務(wù)采購項目范圍、涉密采購項目的確定、涉密采購項目的組織、采購方式的確定、評審專家選定、信息公開、保密管理、監(jiān)督管理等做了明確規(guī)定，還突出強調(diào)了采購人在涉密項目組織管理中的的主體責(zé)任，同時詳細(xì)規(guī)定了采購人、代理機構(gòu)、供應(yīng)商應(yīng)采取的保密措施。

/推動政采標(biāo)準(zhǔn)化/

標(biāo)準(zhǔn)化是提升政府采購規(guī)范性，提高采購效率的重要手段。為此各級政府采購部門近年來都在不斷推進政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。如財政部不斷推進監(jiān)督檢查和投訴處理等方面的標(biāo)準(zhǔn)化工作。中央國家機關(guān)政府采購中心逐步建立需求標(biāo)準(zhǔn)體系。以推進電子化招投標(biāo)為契機，編制完成服務(wù)器等品目的需求標(biāo)準(zhǔn)化體系，逐步將物業(yè)等品目納入編制范圍。中共中央直屬采購中心推出《采購需求編制指南》，為各單位編寫采購需求提供標(biāo)準(zhǔn)模板。

為進一步加強政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，財政部正按照政府采購法實施條例要求，研究制定政府采購招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本等，同時，正研究制定《政府采購評審專家分類標(biāo)準(zhǔn)》，推動出臺對采購計劃備案、項目委托、采購方式確定等政府采購全過程進行規(guī)范的《政府采購工作規(guī)程》，加快推進政府采購交易規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制訂工作。

本版文字/楊文君

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