中國(guó)加入GPA宜“量體裁衣”

中國(guó)加入GPA宜“量體裁衣”

——外方專家談中國(guó)加入GPA談判問(wèn)題

■本報(bào)記者  趙輝

目前，我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）已步入關(guān)鍵時(shí)期。此前，我國(guó)承諾將于今年年底前提交一份強(qiáng)有力的、包含地方實(shí)體在內(nèi)的第三次出價(jià)清單。從2007年中國(guó)啟動(dòng)加入GPA談判并提交初次出價(jià)，到2010年的第二次出價(jià)增加15個(gè)國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局，再到今年承諾進(jìn)一步改進(jìn)出價(jià)范圍，中國(guó)在加入GPA談判道路上不斷邁出新的重大步伐，也引起外方的高度肯定和關(guān)注。中國(guó)加入GPA為何會(huì)如此牽動(dòng)外方的神經(jīng)？步入談判關(guān)鍵期后，中國(guó)加入GPA面臨著怎樣的挑戰(zhàn)、需要解決哪些問(wèn)題？日前，世界貿(mào)易組織（WTO）秘書(shū)處參贊羅伯特?安德森及英國(guó)諾丁漢大學(xué)法學(xué)院教授王平就有關(guān)問(wèn)題接受了記者專訪。

中國(guó)加入GPA意義重大

對(duì)于中國(guó)加入GPA，羅伯特?安德森表示，這對(duì)中國(guó)來(lái)講是一個(gè)非常難得的機(jī)遇：“眾所周知，中國(guó)的非政府采購(gòu)領(lǐng)域市場(chǎng)已經(jīng)在全球范圍內(nèi)顯現(xiàn)出其強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)力。一旦中國(guó)加入GPA，勢(shì)必會(huì)為與中國(guó)政府采購(gòu)有關(guān)的貿(mào)易往來(lái)帶來(lái)機(jī)遇。”在日前舉辦的世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）國(guó)別研討會(huì)上，商務(wù)部條法司副司長(zhǎng)洪曉東也表示，中國(guó)作為全球經(jīng)濟(jì)大國(guó)，一旦進(jìn)入美歐等龐大的政府采購(gòu)市場(chǎng)，將很有可能為中國(guó)提供新的出口增長(zhǎng)點(diǎn)。

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)分析顯示，世界各國(guó)政府采購(gòu)總規(guī)模約占全球GDP的15%-20%，中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家一旦加入到這一份額當(dāng)中，必將引發(fā)全球政府采購(gòu)有關(guān)貿(mào)易的洗牌。安德森告訴記者，現(xiàn)在WTO秘書(shū)處正在開(kāi)展諸多工作，包括政府采購(gòu)市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放、協(xié)定文本修訂、與政府采購(gòu)?fù)顿Y等有關(guān)問(wèn)題，但所有工作均無(wú)法和中國(guó)加入GPA的工作相提并論，“可以說(shuō)，中國(guó)加入GPA是世界政府采購(gòu)市場(chǎng)的一件大事。中國(guó)加入GPA無(wú)論對(duì)中國(guó)自身還是對(duì)世界其他經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)都非常重要。”

涵蓋地方實(shí)體的第三次出價(jià)將是重大進(jìn)展

對(duì)于目前中國(guó)加入GPA談判的進(jìn)展程度，安德森在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，中國(guó)加入GPA談判進(jìn)展順利，談判已經(jīng)處于比較深入的中期階段。“從個(gè)人角度而言，我認(rèn)為中國(guó)加入GPA談判進(jìn)程非常好，GPA各參加方對(duì)中國(guó)加入GPA談判的立場(chǎng)、參與程度以及對(duì)談判所做承諾的履行情況都給予了很高的評(píng)價(jià)和尊重。”

2007年，中國(guó)向WTO遞交了加入GPA的申請(qǐng)和首次出價(jià)清單，正式啟動(dòng)了加入談判。隨后，中國(guó)與美國(guó)、歐盟、日本、加拿大、韓國(guó)等就出價(jià)清單進(jìn)行了多次交流。在至今的多輪談判中，GPA參加方對(duì)我國(guó)清單中未涵蓋次級(jí)中央實(shí)體曾經(jīng)頗有微詞。財(cái)政部國(guó)庫(kù)司總會(huì)計(jì)師王紹雙日前表示，今年，中國(guó)承諾將于年底前提交一份涵蓋地方政府的強(qiáng)有力的修改出價(jià)清單，這標(biāo)志著中國(guó)在加入GPA談判道路上將邁出新的重大步伐。安德森也表示，“中國(guó)承諾今年年底對(duì)地方實(shí)體進(jìn)行出價(jià)，從各方評(píng)價(jià)來(lái)看，這是一個(gè)重大而積極的進(jìn)展。”

但由于我國(guó)實(shí)行分級(jí)行政管理體制，從省、市到區(qū)縣甚至鄉(xiāng)一級(jí)都有人民政府，每個(gè)層次的政府采購(gòu)范圍不同，安德森表示此前WTO秘書(shū)處還沒(méi)遇到過(guò)這種情況。他告訴記者：“從程序上講，中國(guó)納入多少地方實(shí)體，完全取決于談判，加入何種范圍的地方實(shí)體，由中國(guó)提出關(guān)于地方政府實(shí)體的出價(jià)，與參加方通過(guò)談判商定。”事實(shí)上，美國(guó)是GPA的創(chuàng)始締約國(guó)之一，其加入GPA協(xié)定時(shí)就在其次級(jí)中央實(shí)體中明確其出價(jià)清單僅涵蓋37個(gè)州。

諾丁漢大學(xué)教授、政府采購(gòu)專家王平對(duì)地方采購(gòu)實(shí)體有著自己獨(dú)到的見(jiàn)解。他認(rèn)為， “不同的次級(jí)中央政府如果提出不一樣的出價(jià)清單，就會(huì)出現(xiàn)不同參加方次級(jí)中央政府之間不同的出價(jià)。這是GPA參加方出價(jià)中的普遍情況。按照對(duì)等原則，我國(guó)需要放開(kāi)到哪一個(gè)層次，要看省一級(jí)政府的采購(gòu)總量有多少。比如，加拿大在次級(jí)中央實(shí)體的出價(jià)中就有所有省份例外和特定省份例外之區(qū)別，而美國(guó)次級(jí)中央實(shí)體出價(jià)無(wú)論在所涵蓋的實(shí)體范圍還是客體范圍都有差異，如密西西比州的實(shí)體范圍僅涵蓋財(cái)政與管理，不包括服務(wù)，明顯有別于其他州。”他進(jìn)一步分析表示，地市級(jí)政府要不要納入出價(jià)，要考慮對(duì)方的談判要求，總體來(lái)講有總量控制的原則，地方政府采購(gòu)金額是多少，各個(gè)參加方之間會(huì)做一個(gè)比較，最關(guān)鍵的就是互相對(duì)等。在地方實(shí)體的談判中，歐盟與美國(guó)就在市場(chǎng)規(guī)模對(duì)等上產(chǎn)生分歧，各方都認(rèn)為自己的總量高，最后由德勤會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的中立評(píng)估意見(jiàn)，美國(guó)聯(lián)邦政府加上37個(gè)州政府的總量，與歐盟各國(guó)中央政府加上地方政府的總量是對(duì)等的，最后協(xié)議得以通過(guò)。

“總量對(duì)應(yīng)而不一定是實(shí)體一一對(duì)應(yīng)，說(shuō)白了就是你的出價(jià)值多少錢，我的出價(jià)值多少錢，大家差不多在一條線上就可以了。”王平告訴記者，目前已經(jīng)加入到GPA的參加方中，大部分國(guó)家和地區(qū)都較小，能在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上與中國(guó)有可比性的僅有歐盟、美國(guó)、加拿大與日本。而對(duì)于大連、青島等單列市來(lái)說(shuō)，雖然下面沒(méi)有多級(jí)政府，但仍賦予這些城市相當(dāng)于省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，它們的歸屬也要看總量。“國(guó)外沒(méi)有計(jì)劃單列市的概念，按照外國(guó)人的理解，青島就算山東的，至于在最后要不要算進(jìn)去，就在于總量高低，如果我們的總量低，這些計(jì)劃單列市就可以添進(jìn)去。按照多數(shù)參加方的地方采購(gòu)實(shí)體門檻金額，我國(guó)80%的市縣級(jí)政府采購(gòu)，不會(huì)超過(guò)門檻價(jià)，而且從發(fā)展中成員的特殊和差別待遇來(lái)看，門檻價(jià)一般可以高于發(fā)達(dá)國(guó)家。”

據(jù)了解，GPA對(duì)每一參加方開(kāi)放的中央實(shí)體政府采購(gòu)合同的最低限額做了具體要求，而地方采購(gòu)實(shí)體的采購(gòu)門檻金額則有一定的靈活性，可以由參加方通過(guò)談判達(dá)成。據(jù)介紹，談判過(guò)程中加入方往往從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力出發(fā)，通過(guò)成本效益分析確定符合地方政府采購(gòu)實(shí)體的門檻金額。“很多國(guó)家出于地方采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)展的考慮，往往抬高門檻價(jià)，將更多的市場(chǎng)保護(hù)起來(lái)。更高的門檻價(jià)意味著更大的靈活性，對(duì)于地方實(shí)體來(lái)說(shuō)，如果他們有更高的門檻價(jià)，就意味著他們有更大比例的采購(gòu)將不受GPA紀(jì)律的約束，之所以這樣制定，是為了適應(yīng)地方的實(shí)際要求。”對(duì)于發(fā)展中成員國(guó)提高門檻金額以保護(hù)自己地方政府采購(gòu)市場(chǎng)的問(wèn)題，安德森表示，“中國(guó)加入GPA，地方實(shí)體門檻金額最終定在何種水平，要通過(guò)談判來(lái)確定。”

目前多數(shù)參加方承諾地方采購(gòu)實(shí)體的貨物或服務(wù)采購(gòu)合同門檻金額為20萬(wàn)特別提款權(quán)（約合200萬(wàn)人民幣），建筑服務(wù)合同門檻價(jià)為500萬(wàn)特別提款權(quán)（約合5000萬(wàn)人民幣）。美國(guó)和加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)地方采購(gòu)實(shí)體的貨物和服務(wù)合同的門檻金額卻為35.5萬(wàn)特別提款權(quán)（約合355萬(wàn)人民幣）。日本和韓國(guó)對(duì)地方采購(gòu)實(shí)體的建筑服務(wù)合同門檻金額則高達(dá)1500萬(wàn)特別提款權(quán)（約合1.5億人民幣），他們所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)就是本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。

中國(guó)政府采購(gòu)制度如何與GPA銜接

除了中國(guó)的修改出價(jià)外，外方關(guān)注的焦點(diǎn)還包括GPA修訂文本與國(guó)內(nèi)法規(guī)的銜接、國(guó)內(nèi)審議機(jī)制等方面。

安德森坦言，中國(guó)加入GPA一定會(huì)遇到挑戰(zhàn)。但這個(gè)挑戰(zhàn)并不是來(lái)自于某個(gè)國(guó)家或個(gè)人的具體要求，而是源于GPA本身的要求。“對(duì)中國(guó)而言，面臨的最大挑戰(zhàn)主要集中在政府采購(gòu)法律以及管理體制兩方面。GPA要求參加方必須將其國(guó)家的立法以及管理體制調(diào)整，與GPA相一致。在這方面，中國(guó)仍有很多工作要做。”他同時(shí)表示，中國(guó)具有獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但這并不妨礙中國(guó)加入GPA。GPA參加方在加入GPA的過(guò)程中都對(duì)自身的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，“我對(duì)中國(guó)的體制上的調(diào)整過(guò)程充滿信心。各參加方的立法需要符合GPA程序上的要求，當(dāng)然國(guó)內(nèi)機(jī)制的如何調(diào)整最終還是由本國(guó)來(lái)決定。”

事實(shí)上，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，加入GPA意味著對(duì)自身政府采購(gòu)制度的改革。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，現(xiàn)在中國(guó)的政府采購(gòu)法律發(fā)展走到了十字路口。“設(shè)立政府采購(gòu)法律制度時(shí)，主要是為了實(shí)施陽(yáng)光工程，制止腐敗，提高透明度，讓國(guó)家納稅人的錢花的物有所值。政府采購(gòu)發(fā)展到今天，很多地方反應(yīng)，政府采購(gòu)越來(lái)越貴，采購(gòu)集中過(guò)度，政府采購(gòu)中條塊分割，地方政府保護(hù)主義仍然存在，經(jīng)過(guò)這么多年的清理，政府采購(gòu)不是無(wú)法可依，而是法律太多，不同部門、地方都有不同的法律規(guī)定。”王平表示，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》存在銜接問(wèn)題。實(shí)踐中，在監(jiān)管部門、監(jiān)管對(duì)象、邀請(qǐng)招標(biāo)概念、審批機(jī)關(guān)、中標(biāo)原則和法律責(zé)任等方面難免沖突。”他告訴記者，“從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，沒(méi)有把工程和貨物服務(wù)采購(gòu)分開(kāi)的，因?yàn)槎哂袝r(shí)候沒(méi)辦法完全分開(kāi)，加入GPA后，如果兩部法律不同步，會(huì)造成實(shí)施的困難，最好的選擇就是兩部法律協(xié)調(diào)后，按照實(shí)體來(lái)分，把政府和事業(yè)單位歸為一類，企業(yè)歸為一類。”