慎用聽證制度判定較大數(shù)額罰款

【一家之言】

《行政處罰法》將較大數(shù)額罰款與聽證制度相結(jié)合，在立法之時是一大創(chuàng)舉。但隨著聽證制度的完善與發(fā)展，聽證的門檻越來越低，逐漸不再符合實際情況

慎用聽證制度判定較大數(shù)額罰款

■ 蔡德喜 孫川

《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第十九條將較大數(shù)額罰款納入重大違法記錄，《〈條例〉釋義》對此解釋，《條例》借鑒了《行政處罰法》的規(guī)定?！缎姓幜P法》第四十二條第一款中規(guī)定“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”，也就是說，當(dāng)事人有要求舉行聽證權(quán)利的行政處罰，即是政府采購中供應(yīng)商的重大違法記錄?？梢哉f，重大違法記錄、較大數(shù)額罰款、聽證三者之間具有某種有機聯(lián)系。然而，“當(dāng)事人有要求舉行聽證權(quán)利的行政處罰，即是政府采購中供應(yīng)商的重大違法記錄”這一結(jié)論一定成立嗎？筆者試結(jié)合工作實際分析上述三者的關(guān)系，并談?wù)勛约旱挠^點。

問題提出

近日，一位政府采購評審專家舉報稱：某投標供應(yīng)商因違法被行業(yè)主管門罰款數(shù)十萬元，屬于《條例》規(guī)定的“較大數(shù)額罰款”，該供應(yīng)商不具備參與政府采購活動的資格。

實踐中，各地、各級行政主管部門大多會規(guī)定本行業(yè)、本領(lǐng)域較大數(shù)額罰款的額度標準，是否屬于較大數(shù)額罰款應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)行業(yè)主管部門的政策規(guī)定來判斷。該舉報人以政府采購法律法規(guī)中的較大數(shù)額罰款去判別其他領(lǐng)域的違法行為，有悖常理。

要求聽證與重大違法

在核查前述罰款是否屬于重大違法記錄時，出現(xiàn)了兩種聲音：一是核查《行政處罰決定書》，由于當(dāng)事人罰款未達到該行業(yè)要求聽證的條件，故初步認定當(dāng)事人的違法行為不構(gòu)成重大違法；二是核查《行政處罰事先告知書》，發(fā)現(xiàn)行政主管部門告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，根據(jù)《〈條例〉釋義》中“當(dāng)事人有要求舉行聽證權(quán)利的行政處罰，即是政府采購中供應(yīng)商的重大違法記錄”的闡述，推斷出當(dāng)事人的違法行為屬于重大違法。實際上，這兩種觀點都是對《行政處罰法》第四十二條的誤讀。

《行政處罰法》第四十二條第一款規(guī)定，“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”。在適用該條款時，應(yīng)注意以下幾點：首先，本款所稱的行政處罰是擬處罰。其次，聽證會上聽取了當(dāng)事人的陳述和申辯后，擬處罰可能會減輕。最后，當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，是在聽證會舉辦之前；按照聽證會結(jié)果作出的行政處罰，當(dāng)事人不一定有要求聽證的權(quán)利。由此可知，當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，并不完全等同于重大違法。

之所以會產(chǎn)生上述兩種觀點，是因為人們混淆了擬處罰和處罰。當(dāng)事人的違法行為不屬于重大違法的依據(jù)是《行政處罰決定書》，該處罰是在舉行聽證后的處罰（也可能是當(dāng)事人放棄聽證后的處罰）。而當(dāng)事人的違法行為屬于重大違法的依據(jù)是《行政處罰事先告知書》，通過擬處罰判斷當(dāng)事人是否有要求聽證的權(quán)利（聽證后的罰款可能低于聽證要求的罰款額度）。

較大數(shù)額罰款與聽證

根據(jù)《行政處罰法》第四十二條第一款，行政機關(guān)作出較大數(shù)額罰款前應(yīng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。如果聽證后的罰款的確超過要求聽證的罰款標準，那么，該罰款就一定是較大數(shù)額罰款嗎？

此前，國務(wù)院有關(guān)部門及部分省份的聽證制度明確了較大數(shù)額罰款的認定標準。如，《財政機關(guān)行政處罰聽證實施辦法》（財政部令第23號）第六條規(guī)定，“財政機關(guān)在行政處罰案件調(diào)查終結(jié)后，對公民、法人或者其他組織依法作出下列行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利：……(七)較大數(shù)額罰款；(八)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)告知聽證權(quán)利的事項。財政部以及專員辦作出罰款行政處罰的，其‘較大數(shù)額罰款’的標準為對公民作出5000元以上罰款，對法人或者其他組織作出5萬元以上罰款。地方財政機關(guān)作出罰款行政處罰的，其‘較大數(shù)額罰款’的標準按照各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會或者人民政府的規(guī)定執(zhí)行”。

不過，也有些地區(qū)的規(guī)范性文件只明確了聽證制度，未明確較大數(shù)額罰款的標準。如，《北京市行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第二條、《遼寧省行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》第三條等。《天津市人民政府關(guān)于確定行政處罰聽證案件中“較大數(shù)額罰款”標準的通知》則明確，較大數(shù)額罰款的確定，以有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對某類違法行為罰款最高限額的百分之五十（含百分之五十）為標準。

在筆者看來，聽證與較大數(shù)額罰款并不是正相關(guān)關(guān)系。目前的聽證制度與以前相比更加親民。為保證當(dāng)事人陳述、申辯和要求聽證等權(quán)利，新出臺的聽證制度中，聽證門檻越來越低、聽證范圍越來越廣，盡可能地讓當(dāng)事人享有聽證的權(quán)利。仔細對比各地、各部門先后出臺的聽證制度，可以看出，因罰款導(dǎo)致的聽證標準越來越低。如各省的聽證制度，對法人或組織的聽證標準大多為1-2萬元。對于越來越低的聽證標準，如果再按聽證標準確定重大違法記錄，可能導(dǎo)致大量供應(yīng)商達不到政府采購的資質(zhì)要求。

此外，筆者認為，企業(yè)的組織規(guī)模不同，較大數(shù)額罰款的標準也應(yīng)不同。對小微企業(yè)來講，1-2萬元的罰款屬于較大數(shù)額罰款較為合理；對某些大型國企、外企、上市公司而言，較大數(shù)額罰款可能應(yīng)為100萬元乃至更高。但在政府采購活動中，為不同規(guī)模的企業(yè)確定不同的較大數(shù)額罰款是否于法有據(jù)、是否行得通，還有待進一步探討。

有關(guān)建議

《條例》將較大數(shù)額罰款納入重大違法記錄，對推進政府采購誠信建設(shè)有著積極意義。而《行政處罰法》將較大數(shù)額罰款與聽證制度相結(jié)合，在該法出臺之時是一個重要創(chuàng)新。隨著聽證制度的完善與發(fā)展，聽證的門檻越來越低，逐漸不再符合實際情況，通過較大數(shù)額罰款與聽證制度的聯(lián)系認定重大違法，存在諸多問題：較大數(shù)額罰款應(yīng)與企業(yè)規(guī)模相一致，是一個相對的罰款標準；較大數(shù)額罰款應(yīng)隨著社會經(jīng)濟發(fā)展逐步提高標準；隨著當(dāng)事人維權(quán)意識的增強，聽證標準可能保持不變或進一步降低，但與較大數(shù)額罰款并不存在線性關(guān)系，用聽證標準來認定較大數(shù)額罰款，與現(xiàn)實相悖；用較大數(shù)額罰款來界定重大違法，會大大增加政府工作量，難道要查出供應(yīng)商所有的行政處罰并逐一認定是否為重大違法？

對此，筆者提出幾點建議：一是修改《行政處罰法》，不再將較大數(shù)額罰款與聽證制度相聯(lián)系，各地區(qū)、各部門在出臺聽證制度時，應(yīng)將聽證標準與較大數(shù)額罰款相剝離，同時按企業(yè)規(guī)模確定較大數(shù)額罰款的標準；二是修改《行政處罰法》，將較大數(shù)額罰款從重大違法中移出；三是在政府采購活動中，慎用聽證制度判定較大數(shù)額罰款以及重大違法記錄。

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