招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)注意的若干法律關(guān)系

【國(guó)管局、國(guó)采中心政府采購(gòu)論文集成果展示②】

招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)注意的若干法律關(guān)系

■ 李顯冬 陳川生

一、招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中既有公法私法化也有私法公法化問題

我國(guó)的招標(biāo)采購(gòu)法律關(guān)系，實(shí)質(zhì)上無(wú)非就是在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)之中“公法私法化”，即將國(guó)家對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的管制通過競(jìng)爭(zhēng)性締約活動(dòng)予以表現(xiàn)；至于“私法公法化”，則是指國(guó)家已將市場(chǎng)交易的特定競(jìng)爭(zhēng)性締約，納入了公法管制的市場(chǎng)交易范圍，表現(xiàn)為將有關(guān)法律規(guī)范所調(diào)整的招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域的各種社會(huì)關(guān)系，最終均形成了法律所確認(rèn)和保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。這些法律關(guān)系不但體現(xiàn)了招標(biāo)采購(gòu)法規(guī)的多重法律屬性，還決定著有關(guān)法律關(guān)系的具體內(nèi)容。而且，正由于此種“公法私法化”“私法公法化”的進(jìn)程是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律精神最集中的體現(xiàn)，毋容置疑，公私法劃分的理論也就構(gòu)成了我國(guó)招標(biāo)采購(gòu)法律制度的理論基礎(chǔ)。

公法和私法的關(guān)系是招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)最基本的兩類法律關(guān)系，兩類法律規(guī)范系統(tǒng)所體現(xiàn)的公權(quán)規(guī)制與私法自治之規(guī)則，主要體現(xiàn)為行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的區(qū)分。在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，公權(quán)主要體現(xiàn)為程序規(guī)則的制定以及依法對(duì)某些特定合同的登記、批準(zhǔn)等的行政管制；而民事法律關(guān)系主要就是合同相對(duì)人在游戲規(guī)則指導(dǎo)下依據(jù)“契約自由”和“意思自治”原則形成的各種民事法律關(guān)系。

二、公私法評(píng)價(jià)行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)范要求不同

（一）公法與私法是招標(biāo)采購(gòu)法律規(guī)范系統(tǒng)中的兩個(gè)子系統(tǒng)

一般認(rèn)為，公法與私法是一個(gè)你多我少的“零和博弈”問題，但如果用錢學(xué)森的法律規(guī)范系統(tǒng)論對(duì)立統(tǒng)一的觀點(diǎn)來(lái)?yè)Q位思考的話，并不一定必然是你多我少的結(jié)果。因?yàn)榉梢?guī)范系統(tǒng)可以交叉重疊，分層設(shè)置，具有眾多的子系統(tǒng)。招標(biāo)采購(gòu)公權(quán)法律規(guī)范系統(tǒng)的目的在于維護(hù)招標(biāo)采購(gòu)市場(chǎng)的秩序，當(dāng)然這種秩序是一種在主體平等前提下，對(duì)私權(quán)予以充分保護(hù)的制度規(guī)則。因?yàn)檎袠?biāo)采購(gòu)活動(dòng)的法律關(guān)系主體都應(yīng)當(dāng)是商品交換的當(dāng)事人，即使是參加招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)，其在市場(chǎng)商品交換過程中也都是平等主體，其相互之間所形成的也是平等主體間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，即所謂“私法”法律關(guān)系。

故此，公法規(guī)范所構(gòu)成的法律制度，必須保護(hù)所有的招標(biāo)采購(gòu)主體法律地位的平等，使其能夠在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，真實(shí)地依據(jù)當(dāng)事人自己的意思，在法律允許的范圍內(nèi)，追求自己利益的最大化。

（二）公權(quán)行使的基本規(guī)則就是依法行政，越權(quán)無(wú)效

招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)須正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。公權(quán)的行使既以促進(jìn)公益的增加和保護(hù)私益為終極目標(biāo)，而“公益”往往又是一個(gè)不確定的法律概念，以至于在對(duì)公益與私益關(guān)系的理解上，我們一直似乎認(rèn)為“公益總高于私益”。在某些情況下，這可能就為政府濫用公權(quán)提供了借口，最終導(dǎo)致公權(quán)的異化。因此，必須對(duì)公益給予明確界定，政府必須依法行使公權(quán)，維護(hù)公益。同時(shí)，法律必須從行政程序等方面對(duì)公權(quán)的行使進(jìn)行限制，堅(jiān)持合理行政，減少對(duì)私益的侵犯。否則，法律制度就可能走到立法意圖的反面，破壞商品經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)秩序。

（三）公法與私法對(duì)合法性的價(jià)值取向不同

區(qū)分行政行為和民事行為的意義首先在于評(píng)價(jià)“行為”合法性和合規(guī)性的標(biāo)準(zhǔn)不同。如果承認(rèn)在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中編制招標(biāo)采購(gòu)文件是招標(biāo)人的權(quán)利，是民事法律行為而并非行政行為，那么，政府有關(guān)部門非依法律和行政法規(guī)之明文規(guī)定，不得非法設(shè)置備案、審批等行政許可。當(dāng)然，如果在事中或事后發(fā)現(xiàn)招標(biāo)采購(gòu)文件有限制或者排斥潛在投標(biāo)人等違法行為，監(jiān)督部門可依法對(duì)其進(jìn)行處罰。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，強(qiáng)調(diào)私人利益與社會(huì)利益存在著廣泛的一致性，因而肯定私人追逐利益的合理性，并鼓勵(lì)這種合理性的發(fā)揮。通過私人追逐個(gè)人利益的活動(dòng)，推動(dòng)社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)。民法作為這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的產(chǎn)物，自然也就體現(xiàn)了其特質(zhì)，可以說民法的主要組成部分都滲透著效率的精神。所以，在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)的過程中，不言而喻，凡民事法律行為，法不禁止即為許可。但法律一方面要求在交易中行為人需要盡到自我謹(jǐn)慎的義務(wù)，一方面又要求交易的公平。所以私權(quán)的意思自治也必須有其道德邊界底線，作為在公權(quán)管制下的民事活動(dòng)必須符合法律的制度約束，否則將產(chǎn)生管理學(xué)的外部性問題，從系統(tǒng)論出發(fā)，以行為方為核心，通過其影響范圍的延伸，可見外部性的本質(zhì)，即受影響方的決策非參與性和缺乏有效的反饋機(jī)制，必將使招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)合同相對(duì)人的最大利益。

三、《民法總則》所確認(rèn)法律行為的區(qū)分原則同樣需要貫徹于招標(biāo)采購(gòu)法規(guī)之中

（一）《民法總則》已對(duì)法律行為概念正本清源

民事法律行為的理論是民法總論的核心內(nèi)容。《民法總則》中除了民事主體外，講的就是法律行為。我國(guó)《民法通則》第五十四條規(guī)定：“民事法律行為是指公民和法人設(shè)立、變更和終止民事權(quán)利和民事義務(wù)的合法行為?！?由于我國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，無(wú)論是從理論研究還是立法實(shí)踐上，都對(duì)法律行為制度存在很大的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，主要表現(xiàn)在“民事法律行為”和“民事行為”兩個(gè)概念的創(chuàng)設(shè)和規(guī)定民事法律行為的合法性上。《民法總則》在借鑒域外民法典立法成果并總結(jié)我國(guó)近三十年來(lái)司法審判經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)民事法律行為制度進(jìn)行了重構(gòu)。其第一百三十三條規(guī)定，“民事法律行為是民事主體通過意思表示設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的行為”，改變了《民法通則》第五十四條民事法律行為必須是合法行為的法條規(guī)定。將“民事法律行為”回歸到產(chǎn)生民事權(quán)利義務(wù)變動(dòng)的表意行為，而不再要求其本質(zhì)上的合法性，自然使得過去那些不太明確的規(guī)定更加精準(zhǔn)。如，最高院司法解釋中關(guān)于“無(wú)效合同有效對(duì)待”“締約責(zé)任違約化”等判決或解釋的自相矛盾、邏輯相悖等問題將迎刃而解。

至于意思自治，從其積極的角度而言，其實(shí)就是自主參與和自主選擇。從其消極的角度來(lái)看，則包含了兩個(gè)方面：第一是自己的責(zé)任，即自主選擇的后果與他人無(wú)涉；如果該后果歸結(jié)為須對(duì)他人負(fù)責(zé)，也只能自己承擔(dān)；第二是過失責(zé)任，即咎由自取。當(dāng)代思想家哈耶克說過：“課以責(zé)任，因此也就預(yù)設(shè)了人具有采取理性行為的能力，而課以責(zé)任的目的則在于使他們的行動(dòng)比在不具責(zé)任的情況下更具有理性。” 政府采購(gòu)有關(guān)法規(guī)強(qiáng)化了采購(gòu)人的權(quán)利，將過去政府不應(yīng)管制的權(quán)力還權(quán)于招標(biāo)人是一個(gè)進(jìn)步。但是，由于我國(guó)政府采購(gòu)沒有獨(dú)立的第三方的采購(gòu)官制度，這一立法后果將在經(jīng)濟(jì)學(xué)中構(gòu)成“花別人的錢給自己辦事”的情形，結(jié)合我國(guó)目前尚不規(guī)范的道德體系和市場(chǎng)秩序，如果再缺乏科學(xué)、有效的監(jiān)督，可能造成政府采購(gòu)管制的“空轉(zhuǎn)”，這需要有關(guān)部門認(rèn)真研究，在改革中完善法規(guī)制度。

（二）招標(biāo)采購(gòu)法規(guī)必須與作為“公因式”的民法典銜接

《民法總則》規(guī)定了民事活動(dòng)必須遵循的基本原則和一般性規(guī)則。招標(biāo)采購(gòu)法規(guī)作為單行法和特別法，不能違背民法典的一般性的規(guī)定。

1.“區(qū)分原則”在物權(quán)法中業(yè)已確立

隨著我國(guó)《物權(quán)法》的頒布，我國(guó)債權(quán)形式主義下的區(qū)分原則已得以確立。 一般認(rèn)為，《物權(quán)法》第十五條“當(dāng)事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時(shí)生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力”所體現(xiàn)的區(qū)分原則，被認(rèn)為是整部《物權(quán)法》中具有理論和實(shí)踐重大意義的具體規(guī)則之一。物權(quán)行為是對(duì)法律行為依其法律效果進(jìn)行分類的邏輯上的必然結(jié)果，《物權(quán)法》中規(guī)定的區(qū)分原則表明我國(guó)已承認(rèn)物權(quán)行為的獨(dú)立性。

2.權(quán)利束式的法律規(guī)范體系只有用系統(tǒng)理論才能得以詮釋

因法律部門劃分與生俱來(lái)的缺陷，已不能滿足其所調(diào)整的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。公共資源交易毋容置疑是個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程。

社會(huì)關(guān)系的紛繁復(fù)雜，使得對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行平面化的分割難以周延，而社會(huì)關(guān)系各領(lǐng)域之間的相互牽連，又必然使得以此為標(biāo)準(zhǔn)所劃分出的法律部門難以截然分開，必然形成法律部門間的交叉重疊。在邏輯上，要求劃分得到的子項(xiàng)外延之和等于母項(xiàng)，即所謂“相應(yīng)相稱”；但實(shí)際上，現(xiàn)有各法律部門之和卻與法律體系不相應(yīng)相稱。法律體系涉及社會(huì)生活的方方面面，參與的主體類型多樣，法律關(guān)系呈現(xiàn)出顯著的復(fù)雜性，招標(biāo)采購(gòu)的法律規(guī)范不可能被納入某一個(gè)法律部門中去。而新的法律規(guī)范系統(tǒng)的理論就是以系統(tǒng)方法來(lái)研究分析法律體系。系統(tǒng)概念揭示了其整體性、層次性與動(dòng)態(tài)性的特征，基于該特征形成了一般的系統(tǒng)分析方法，即主要是通過把系統(tǒng)視為一個(gè)整體，分析系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)子系統(tǒng)以及系統(tǒng)與環(huán)境或其他系統(tǒng)之間的互動(dòng)、溝通，特別是通過對(duì)系統(tǒng)內(nèi)外存在的輸入、輸出、反饋、調(diào)試等問題以及系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能問題的分析，對(duì)系統(tǒng)的完善作適當(dāng)?shù)呐袛唷?/p>

（三）法律行為“區(qū)分原則”同樣應(yīng)貫徹于招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中

在《物權(quán)法》頒行后數(shù)年的司法實(shí)踐中，最高法院對(duì)《物權(quán)法》第十五條的理解發(fā)生了微妙的變化，對(duì)區(qū)分原則的理解從法律事實(shí)的區(qū)分逐漸演化為法律行為的區(qū)分，最終完全接受了負(fù)擔(dān)行為與處分行為的區(qū)分。傳統(tǒng)法律事實(shí)構(gòu)成的理論承認(rèn)，不同法律事實(shí)的結(jié)合可以引起一個(gè)民事法律關(guān)系的變動(dòng)；同一法律事實(shí)構(gòu)成，在不同的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，自然亦可以引起不同的法律關(guān)系的變動(dòng)。

隨著《民法總則》的頒布實(shí)施，其作用與意義愈發(fā)凸顯。立法機(jī)關(guān)在規(guī)制招標(biāo)采購(gòu)各社會(huì)關(guān)系時(shí)，在立法過程中，除了區(qū)別公權(quán)和私權(quán)關(guān)系這一總的指導(dǎo)原則，還應(yīng)當(dāng)注意以下法律行為的區(qū)別調(diào)整。

1.合同成立和生效區(qū)分

合同成立和生效在構(gòu)成要件、法律意義和作用階段完全不同。在構(gòu)成要件方面成立和生效最大的不同就是前者對(duì)意思表示的真實(shí)性在所不問，而后者意思表示必須真實(shí)且不違法法律規(guī)定公共利益和法定形式要件；在法律意義方面，前者體現(xiàn)自由原則，后者體現(xiàn)守法原則；在作用階段，合同成立表示締約的結(jié)束，合同生效表示合同履行即將開始。劃分締約和履行形態(tài)的意義在于法律后果的區(qū)分，如合同相對(duì)人違反合意約定，前者承擔(dān)締約責(zé)任，后者將承擔(dān)違約責(zé)任。大多數(shù)情況下，合同成立時(shí)即具備了生效的要件，依法成立的合同自成立時(shí)生效，因而其成立和生效時(shí)間是一致的。但有時(shí)合同成立并不等于合同生效，不成立也不是無(wú)效。而區(qū)分合同狀態(tài)往往對(duì)當(dāng)事人有著直接的經(jīng)濟(jì)利益影響。

2.預(yù)約和本約的區(qū)分

預(yù)約合同是當(dāng)事人約定將來(lái)訂立本約的合同。在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，發(fā)布中標(biāo)通知書是締約行為的結(jié)束，應(yīng)理解為預(yù)約合同；簽訂書面合同則表示履行的開始。即應(yīng)為本合同。其中，投標(biāo)保證金是預(yù)約合同的擔(dān)保，保證金合同作為隨附合同的生效是從投標(biāo)截止到簽訂本合同為止，履約保證金是本合同的擔(dān)保，其提交在簽訂本合同前，生效是從合同生效之日起到完成合同時(shí)為止。發(fā)布中標(biāo)通知書后、簽訂書面合同前，雙方還需對(duì)非實(shí)質(zhì)問題作溝通梳理，最終簽訂書面合同，有些還需行政部門批準(zhǔn)，在此期間產(chǎn)生的糾紛只有區(qū)分預(yù)約合同和本約合同的法律性質(zhì)才能得到公正的解決。

3.債權(quán)和物權(quán)的區(qū)分

薩維尼基于對(duì)私法體系的重新認(rèn)識(shí)，直接將債權(quán)與物權(quán)進(jìn)行對(duì)比研究，構(gòu)成債權(quán)物權(quán)區(qū)分說的真正起點(diǎn)。他指出，債權(quán)和物權(quán)在客體和相對(duì)人這兩方面存在區(qū)別，并按其共性與聯(lián)系而將之整合于財(cái)產(chǎn)權(quán)概念之下；他還將物權(quán)行為作為從債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化的橋梁，使債權(quán)物權(quán)區(qū)分說與物權(quán)行為理論緊密結(jié)合。

在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，法律規(guī)定招標(biāo)人負(fù)責(zé)合同相對(duì)方主體的合格性，評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)合同內(nèi)容的響應(yīng)性，兩者的結(jié)合決定了預(yù)約合同的成立并生效。其標(biāo)志是招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，表示債權(quán)的成立并生效。合同履行中，動(dòng)產(chǎn)的交付和不動(dòng)產(chǎn)的登記都是獨(dú)立的物權(quán)行為。在一些復(fù)雜的采購(gòu)合同中，交付過程包括融資、培訓(xùn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、擔(dān)保、保險(xiǎn)等一系列合同關(guān)系，其中所有物權(quán)行為都應(yīng)符合《物權(quán)法》的規(guī)定。招標(biāo)人在制定招標(biāo)方案、編制招標(biāo)文件時(shí)就必須對(duì)其有足夠的注意，以防范合同風(fēng)險(xiǎn)。

4.負(fù)擔(dān)行為與處分行為的區(qū)分

所謂物權(quán)行為，其實(shí)不過是物權(quán)法上的處分行為罷了。預(yù)約是債權(quán)預(yù)約，屬負(fù)擔(dān)行為；而本約包含交付或登記的內(nèi)容，這些內(nèi)容都是獨(dú)立的物權(quán)變動(dòng)行為或準(zhǔn)物權(quán)行為，且以登記或交付才生效，因而屬處分行為。負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的法律后果是產(chǎn)生債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，而處分的法律后果則是產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果。

5.行政行為和民事行為的區(qū)分

民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉處理問題的實(shí)質(zhì)是行政行為對(duì)民事審判的拘束效力問題。通過分析其成因及借鑒域外之經(jīng)驗(yàn)，可以找到解決這一問題的思路：首先要判斷該行政行為是否構(gòu)成“先決問題”，即行政行為是否具有先決性。行政行為是公權(quán)的體現(xiàn)，民事行為是私權(quán)的體現(xiàn)。在招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中，行政行為貫穿始終，主要表現(xiàn)為制度規(guī)則的制定、管理和監(jiān)督等。由于歷史條件的限制，招標(biāo)采購(gòu)法規(guī)關(guān)于行政行為的規(guī)定過于原則，導(dǎo)致各級(jí)執(zhí)法部門濫用權(quán)力或有法不依的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在民事行為的規(guī)定中，民事行為的責(zé)任主體含糊不清；在公權(quán)管制下，締約并履行民事活動(dòng)中缺少維護(hù)國(guó)家利益的最終責(zé)任人。由于民事主體的模糊性導(dǎo)致民事行為的泛任意性，反過來(lái)又加劇了行政行為的越界和濫用。

（本文摘錄于國(guó)管局、國(guó)采中心《學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神 推進(jìn)政府采購(gòu)創(chuàng)新發(fā)展論文集》；李顯東系中國(guó)政法大學(xué)教授，陳川生系北京建筑大學(xué)兼職教授）

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