架梁立柱 完善制度

架梁立柱 完善制度

政采制度改革四梁八柱全景圖

制度建設(shè)是政府采購具有“四梁八柱”性質(zhì)的基礎(chǔ)工作。近年來，政府采購制度建設(shè)步伐明顯加快，各項(xiàng)規(guī)章辦法密集出臺，法規(guī)體系不斷完善，招標(biāo)投標(biāo)、內(nèi)控管理、信息公開、需求和履約驗(yàn)收、專家管理等一大批規(guī)章制度相繼實(shí)施，質(zhì)疑和投訴處理、代理機(jī)構(gòu)管理等一系列重要舉措也陸續(xù)問世，立柱架梁基本完成。不斷深化的政府采購制度改革，為做好新時代的政府采購工作，展現(xiàn)政府采購工作新氣象、新作為提供了有力保證。

/完善交易規(guī)則/

公開招標(biāo)是政府采購法規(guī)定的主要采購方式，在政府采購活動中規(guī)模占比最大、使用最為頻繁。作為規(guī)范政府采購招投標(biāo)活動的基礎(chǔ)性部門規(guī)章，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號，以下簡稱“18號令”）自施行以來，在規(guī)范招標(biāo)采購活動、創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境、實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)等方面發(fā)揮了積極作用。同時，18號令也是政府采購領(lǐng)域的第一個部門規(guī)章，在18號令制定時，政府采購市場還不完善，政府采購實(shí)踐還不充分，各方對政府采購的理解也不到位。隨著國家各項(xiàng)改革的不斷深入以及政府采購實(shí)踐的不斷發(fā)展，現(xiàn)在政府采購更加市場化、法制化、規(guī)范化、國際化，因此18號令亟需與時俱進(jìn)地調(diào)整完善。

為了貫徹政府采購法及其實(shí)施條例，規(guī)范政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)行為，財(cái)政部對2004年頒布的18號令作了修訂，并公布了修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱“87號令”），自2017年10月1日起施行。

87號令一共7章88條，在18號令的基礎(chǔ)上刪除了36條，新增了34條，修訂了54條，對18號令做了全面修訂，是政府采購法及其實(shí)施條例基本要求的細(xì)化補(bǔ)充，與招標(biāo)投標(biāo)法及實(shí)施條例進(jìn)行了銜接，其中強(qiáng)化了采購需求和履約驗(yàn)收管理，推進(jìn)了結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；完善了公平交易規(guī)則，提高了透明度和公正性；完善了采購程序，著力提高了采購效率；規(guī)范了招標(biāo)采購方式的適用情形，增強(qiáng)了邀請招標(biāo)方式的靈活性；強(qiáng)化了采購人的主體責(zé)任，落實(shí)了權(quán)責(zé)對等要求；保障了供應(yīng)商權(quán)益，降低了制度性交易成本。

/明確政務(wù)信息系統(tǒng)采購管理/

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的不斷推進(jìn)，加之智慧城市、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等建設(shè)的疊加效應(yīng)，政府部門對信息系統(tǒng)的采購需求持續(xù)增長。為了推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購工作規(guī)范高效開展，財(cái)政部根據(jù)國家電子政務(wù)總體部署和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕39號）有關(guān)要求，制定出臺了《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購管理暫行辦法》，并從2018年1月1日起施行。《辦法》對政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購的工作職責(zé)，采購需求，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、IPv6等新技術(shù)的應(yīng)用，采購方式和評分方法，履約驗(yàn)收等內(nèi)容作了規(guī)定。

針對此類項(xiàng)目中可能存在的1元錢甚至0元中標(biāo)現(xiàn)象，《辦法》從采購文件制作、采購評審、項(xiàng)目驗(yàn)收等事前、事中、事后環(huán)節(jié)三管齊下，對超低價中標(biāo)展現(xiàn)了謹(jǐn)慎認(rèn)定的態(tài)度。其中強(qiáng)調(diào)，在使用綜合評分法招標(biāo)采購政務(wù)信息系統(tǒng)時，采購貨物的，價格分值占總分值比重應(yīng)為30%；采購服務(wù)的，價格分值占總分值比重應(yīng)為10%。政務(wù)信息系統(tǒng)采購評審中，評標(biāo)委員會或者競爭性磋商小組認(rèn)為供應(yīng)商報價明顯低于其他合格供應(yīng)商的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評審現(xiàn)場合理時間內(nèi)提供書面說明，必要時提供相關(guān)證明材料；供應(yīng)商不能證明其報價合理性的，評標(biāo)委員會或競爭性磋商小組應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)或者無效響應(yīng)處理。

/深化批量集采改革/

2016年末財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好中央預(yù)算單位批量集中采購有關(guān)工作的通知》，結(jié)合采購人的現(xiàn)實(shí)需要深化批量集中采購改革。與過去相比，作出了5個方面的變化：一是建立批量集中采購與協(xié)議供貨價格聯(lián)動機(jī)制；二是開展批量集中產(chǎn)品售后服務(wù)單獨(dú)采購；三是京外中央單位空調(diào)機(jī)采購不再實(shí)行批量集中采購；四是京內(nèi)中央單位空調(diào)機(jī)批量集中采購的頻次調(diào)整為第二、三季度按月執(zhí)行，第一、四季度按季度進(jìn)行；五是各主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)將協(xié)議供貨采購數(shù)量嚴(yán)格控制在同類產(chǎn)品上年度購買總數(shù)的30%以內(nèi)。這些變化有利于發(fā)揮集中規(guī)模及價格優(yōu)勢，提高采購效率和效果。

/強(qiáng)化內(nèi)控管理/

近年來，一些采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門積極探索建立政府采購活動內(nèi)部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發(fā)展不平衡等問題。為了進(jìn)一步規(guī)范政府采購活動中的權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效，財(cái)政部于2016年7月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，出臺多項(xiàng)措施加強(qiáng)內(nèi)控管理。其中要求采購當(dāng)事人通過明晰事權(quán)，依法履職盡責(zé)；合理設(shè)崗，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對應(yīng)；分級授權(quán)，推動科學(xué)決策；優(yōu)化流程，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控等。

/加強(qiáng)評審專家管理/

財(cái)政部于2016年11月發(fā)布修訂后的《政府采購評審專家管理辦法》，從9個方面規(guī)范了對評審專家的管理要求，并對評審專家的抽取、費(fèi)用支付等問題分別進(jìn)行了明確和規(guī)范?！掇k法》的修訂一方面從制度層面裨補(bǔ)缺漏，根據(jù)政府采購法及其實(shí)施條例關(guān)于評審專家管理的要求，在制度上建立健全評審專家進(jìn)入、使用、退出機(jī)制，明確專家評審工作紀(jì)律和要求、專家回避情形、專家對評審報告的爭議處理、專家名單保密與公告要求、專家履職情況記錄、專家?guī)靹討B(tài)管理等內(nèi)容。另一方面從操作層面對癥下藥，結(jié)合實(shí)踐中反映出的問題,適應(yīng)政府采購管理環(huán)境的變化,針對專家權(quán)責(zé)不對等、專家不足,以及少數(shù)專家不專、不公等現(xiàn)象制定完善措施。

/健全政策功能體系/

兩年來，我國政府采購政策同各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會事業(yè)發(fā)展的聯(lián)系越來越緊密，政策功能體系不斷健全。

繼財(cái)政部、司法部2014年出臺政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)政策后，政府采購政策支持范圍2017年再次“擴(kuò)容”。9月，財(cái)政部同民政部、中國殘疾人聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)政府采購政策的通知》，其中明確，政府采購將通過享受促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策、在非招標(biāo)方式采購等方面進(jìn)行支持，鼓勵采購人優(yōu)先選擇殘疾人福利性單位的產(chǎn)品等措施促進(jìn)殘疾人就業(yè)。比如，在政府采購活動中，殘疾人福利性單位視同為小型、微型企業(yè)的，享受預(yù)留份額、評審中價格扣除等促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策。采購人采購公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或者服務(wù)，因落實(shí)促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策的需要，依法履行有關(guān)報批程序后，可以采用公開招標(biāo)以外的采購方式。對于滿足要求的殘疾人福利性單位的產(chǎn)品，集中采購機(jī)構(gòu)可直接納入?yún)f(xié)議供貨或者定點(diǎn)采購范圍。各地區(qū)建設(shè)的政府采購電子賣場、電子商城、網(wǎng)上超市等應(yīng)當(dāng)設(shè)立殘疾人福利性單位產(chǎn)品專欄。

除了促進(jìn)殘疾人就業(yè)和支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展，目前我國政府采購政策已探索實(shí)行促進(jìn)節(jié)能減排的綠色采購政策，建立了強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品和優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品的基本制度，基本形成了支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策框架，這些政府采購政策的實(shí)施，豐富了財(cái)政調(diào)控的方式和手段，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，顯示出政府采購作為宏觀調(diào)控手段的重要作用。

/規(guī)范質(zhì)疑和投訴行為/

《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號，以下簡稱“20號令”）自2004年頒布施行以來，有效防止和糾正了政府采購不當(dāng)和違法行為，保護(hù)了政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，取得了良好效果。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及政府采購制度改革的深入，20號令已不完全適應(yīng)現(xiàn)行法規(guī)及實(shí)際監(jiān)管的需要。為了落實(shí)黨的十九大報告中關(guān)于堅(jiān)持全面依法治國的要求，優(yōu)化政府采購監(jiān)管救濟(jì)措施，推動政府采購管理從“重審批、輕監(jiān)管”向“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步維護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益和公平公正的市場秩序，保證市場活力的持續(xù)釋放，財(cái)政部對20號令進(jìn)行了修訂，出臺了《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號，以下簡稱“94號令”），著力構(gòu)建陽光政府、透明財(cái)政。

94號令較20號令增加了“質(zhì)疑提出與答復(fù)”一章并對質(zhì)疑程序予以規(guī)定，還對政府采購法及條例的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化，進(jìn)一步強(qiáng)化公開透明，提高采購效率，保障公平公正，明確了財(cái)政部門的相關(guān)權(quán)責(zé)，納入了實(shí)踐中行之有效的做法，還參照現(xiàn)行法律及司法解釋，進(jìn)行技術(shù)性完善。此外，為保障94號令于2018年3月1日起順利實(shí)施，財(cái)政部組織力量起草了政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑函和投訴書范本，并于今年2月正式發(fā)布，使全國各類政府采購項(xiàng)目的供應(yīng)商質(zhì)疑與投訴有統(tǒng)一的范本。

/做好代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管“加法”/

政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定取消后，代理機(jī)構(gòu)數(shù)量出現(xiàn)井噴式增長，代理機(jī)構(gòu)素質(zhì)良莠不齊、管理不規(guī)范等問題也越來越凸顯。為此，財(cái)政部對政府采購代理機(jī)構(gòu)的“放管服”改革，繼取消資格認(rèn)定，做好“放”的“減法”；實(shí)行便利的登記制，做好“服”的“乘法”之后，又在“管”上做“加法”，出臺了《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，并于2018年3月1日正式施行。

《辦法》直擊代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管痛點(diǎn)，明確爭議熱點(diǎn)，解決實(shí)踐難點(diǎn)，從名錄登記、從業(yè)管理、信用評價及監(jiān)督檢查等方面對政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理做了全面規(guī)定，以此加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)政府采購代理機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展。其中特別明確了政府采購代理機(jī)構(gòu)的基本執(zhí)業(yè)要求，強(qiáng)調(diào)代理機(jī)構(gòu)代理政府采購業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)具備“擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員”等五項(xiàng)條件，以此解決“一人公司”“皮包公司”“夫妻店”頻現(xiàn)，代理機(jī)構(gòu)專職從業(yè)人員不足，甚至借用、掛靠專職從業(yè)人員等現(xiàn)象。同時，《辦法》還強(qiáng)調(diào)了采購人選擇代理機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，并明確，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、代理機(jī)構(gòu)專業(yè)領(lǐng)域和綜合信用評價結(jié)果，從名錄中自主擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)。任何單位和個人不得以搖號、抽簽、遴選等方式干預(yù)采購人自行選擇代理機(jī)構(gòu)。

/抓好采購“一頭一尾”/

2016年11月，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，對采購過程中的“一頭一尾”環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確規(guī)定，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，指導(dǎo)采購人和代理機(jī)構(gòu)科學(xué)合理確定采購需求、嚴(yán)格規(guī)范開展履約驗(yàn)收。其中要求采購人對需求編制負(fù)責(zé)，采購需求應(yīng)當(dāng)合規(guī)、完整、明確，各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識采購需求和履約驗(yàn)收管理的重要性和必要性,切實(shí)加強(qiáng)政府采購活動的結(jié)果管理。

/推進(jìn)信息公開/

政府采購信息公開是推動采購活動更加規(guī)范高效透明的一項(xiàng)重要抓手。做好政采信息公開工作，在規(guī)范政府采購行為和提升政府公信力等方面都具有重要意義。2017年5月份，財(cái)政部出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好政府采購信息公開工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，從推進(jìn)各地區(qū)政府采購信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)、完整全面發(fā)布政府采購信息、健全政府采購信息發(fā)布工作機(jī)制、加強(qiáng)對政府采購信息公開工作的考核與監(jiān)督4方面提出具體要求。其中明確，采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好采購項(xiàng)目公告、采購文件、采購項(xiàng)目預(yù)算金額、采購結(jié)果、采購合同等采購項(xiàng)目信息公開工作，實(shí)現(xiàn)政府采購項(xiàng)目的全過程信息公開。而集中采購機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)切實(shí)推進(jìn)協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購信息公開。另外，該文件還提到了關(guān)于信息公開的內(nèi)控管理、動態(tài)監(jiān)管和大數(shù)據(jù)分析，以及第三方評估等方面的規(guī)定，為政府采購信息的公開提供保障。

文字/樂佳超 楊文君

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