集采機(jī)構(gòu)與社會中介機(jī)構(gòu)存在六大區(qū)別

◎ 文 齊建

目前，在我國政府采購領(lǐng)域活躍著兩支政府采購執(zhí)行操作隊伍，一支是各級人民政府設(shè)立的集中采購機(jī)構(gòu)，一支是經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府有關(guān)部門認(rèn)定資格的采購代理機(jī)構(gòu)（以下稱社會中介機(jī)構(gòu)），《政府采購法》將二者統(tǒng)稱為采購代理機(jī)構(gòu)。兩支隊伍都為政府采購事業(yè)的發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，但二者的地位和作用卻不能等同看待。

單位性質(zhì)有區(qū)別

集采機(jī)構(gòu)是各級人民政府設(shè)立的事業(yè)法人，在各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，其成立與撤銷必須由各級人民政府決定。社會中介機(jī)構(gòu)是符合設(shè)立條件依法向工商行政管理部門申請登記而成立的企業(yè)法人，其一切活動為企業(yè)行為。由于二者的單位性質(zhì)不同，在政府采購工作中發(fā)揮的作用也不同。如協(xié)議供貨、定點采購等項目，社會中介機(jī)構(gòu)只能對合同簽訂之前的環(huán)節(jié)實施操作，而很多集采機(jī)構(gòu)對供應(yīng)商履約過程進(jìn)行了監(jiān)管。

工作目標(biāo)有區(qū)別

法律規(guī)定集采機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，目前已有大批集采機(jī)構(gòu)被各級人民政府確定為參照《公務(wù)員法》管理的單位，其履行職責(zé)的全部支出均由政府財政供給，其職責(zé)是執(zhí)行和落實政府確定的工作目標(biāo)，在價值取向上與國家意志有著高度的一致性。社會中介機(jī)構(gòu)是企業(yè)法人，在合法經(jīng)營的基礎(chǔ)上追求利潤最大化。如集采機(jī)構(gòu)不收取中標(biāo)服務(wù)費，而中標(biāo)服務(wù)費卻是社會中介機(jī)構(gòu)最主要的經(jīng)營收入。而且中標(biāo)價越高，其收取的服務(wù)費就越多，這在一定程度上限制了社會中介機(jī)構(gòu)節(jié)約財政資金的積極性。

委托關(guān)系有區(qū)別

法律規(guī)定采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，即法定委托，這使得集采機(jī)構(gòu)對采購操作過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為，能夠按照規(guī)定程序予以糾正。對于社會中介機(jī)構(gòu)而言，是采購人的意志決定其業(yè)務(wù)的多與少。今年《中國政府采購報》記者在全國隨機(jī)選取10家采購人和10家社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行了采訪，對“通過什么渠道或手段來尋找社會中介”這一問題的調(diào)查中（見《中國政府采購報》8月17日3版），社會中介機(jī)構(gòu)的答案異常一致，即以熟人推薦為主，競爭產(chǎn)生為鋪。有許多項目還沒有報批，社會中介機(jī)構(gòu)就提前“活動”。在目前市場競爭還不太規(guī)范的情況下，不能排除一些社會中介機(jī)構(gòu)不惜采用不正當(dāng)手段謀取業(yè)務(wù)，因此，社會中介機(jī)構(gòu)與采購人之間難以形成有效的制約關(guān)系。

自我約束力有區(qū)別

集采機(jī)構(gòu)是政府設(shè)立的采購機(jī)構(gòu)，其工作人員的行為除受法律的規(guī)制外，還要受到有關(guān)條例、紀(jì)律的規(guī)制，并與個人的晉升、獎勵、處分息息相關(guān)。社會中介機(jī)構(gòu)主要是受法律的規(guī)制，行政措施的約束力對其微乎其微。2010年7月，《小康》雜志社中國全面小康研究中心聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查實驗室，開展的社會誠信評價調(diào)查結(jié)果顯示，在中國十大誠信形象不佳的行業(yè)中中介服務(wù)業(yè)位居榜首。

采購成本有區(qū)別

以省級集采機(jī)構(gòu)為例，每采購100萬元的項目，支出費用約為1000元左右，采購規(guī)模越大，支出費用越低。社會中介機(jī)構(gòu)按照《招標(biāo)代理服務(wù)收費管理暫行辦法》收費，100萬元以下的貨物和服務(wù)采購項目，服務(wù)費收取標(biāo)準(zhǔn)為中標(biāo)金額的1.5%，這是集采機(jī)構(gòu)支出費用的十幾倍。雖然這筆費用一般由中標(biāo)供應(yīng)商交納，但供應(yīng)商必定將這部分費用打入投標(biāo)報價中。此外，社會中介機(jī)構(gòu)的收費采用的是差額定率累進(jìn)計費法，100萬元以下的為1個檔次，100萬元以上的分為6個檔次，檔次越高收費率越低，在一次采購規(guī)模超過百萬元的情況下，分包采購收取的服務(wù)費會更多，因此，有的社會中介機(jī)構(gòu)會更青睞于分包采購而犧牲規(guī)模效益。

監(jiān)管難度有區(qū)別

一級政府一般只設(shè)一個集采機(jī)構(gòu)，且在本轄區(qū)內(nèi)開展采購活動，便于監(jiān)管。社會中介機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，有的省達(dá)300家之多，有的地級市達(dá)40多家，他們可以在注冊地以外的地區(qū)代理項目。以我國目前的監(jiān)管力量，要對如此眾多的社會中介機(jī)構(gòu)實現(xiàn)全方位的監(jiān)管是比較困難的。截至2010年4月，工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作共受理工程建設(shè)領(lǐng)域舉報線索17269件，立案9188件，結(jié)案8656件；給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的5241人，其中地（廳）級57人、縣（處）級611人；移送司法機(jī)關(guān)處理的3058人。出現(xiàn)這些問題，監(jiān)管不到位應(yīng)是重要原因之一。此外，在政府采購電子化全面實行后，對如此眾多且分散的社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督是一個新課題。

綜上所述，集采機(jī)構(gòu)當(dāng)之無愧地應(yīng)是政府采購制度改革的主力軍。今年7月，國務(wù)院糾風(fēng)辦、衛(wèi)生部等七部委重新頒布《醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中采購工作規(guī)范》，修改了原規(guī)范中由社會中介機(jī)構(gòu)代理采購的條款，明確規(guī)定藥品集中采購工作機(jī)構(gòu)原則上設(shè)在衛(wèi)生行政部門，也可根據(jù)本地實際依托政府采購工作機(jī)構(gòu)。筆者建議，在政府采購相關(guān)法規(guī)的修改制定中，將集采機(jī)構(gòu)與社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確區(qū)分，進(jìn)一步明確前者的法律定位，統(tǒng)一設(shè)置模式，以更好地發(fā)揮其在深化政府采購制度改革中的作用。