對我國政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的建議

【國管局、國采中心政府采購論文集成果展示⑤】

對我國政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的建議

■ 呂漢陽

黨的十九大報(bào)告明確指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中指出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐。

財(cái)政部副部長劉偉在2017年12月全國政府采購工作會(huì)議上的講話中提出，“政府采購作為國際通行的宏觀調(diào)控手段，必須適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的要求，提高政治站位和工作層次，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。要繼續(xù)完善政策手段，積極拓展政策功能目標(biāo)，健全支持創(chuàng)新和綠色等采購政策，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念”“在政策支持重點(diǎn)上，可以從創(chuàng)新、綠色、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化、保障和改善民生等方面加強(qiáng)?！?/p>

政府采購具有公共性、規(guī)范性和導(dǎo)向性等特點(diǎn)，是集財(cái)政管理、產(chǎn)業(yè)政策和對外貿(mào)易政策于一體的國家公共管理制度，體現(xiàn)著政府的重要戰(zhàn)略意圖和政策優(yōu)先方向，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行職能的重要宏觀調(diào)控工具。發(fā)揮政府采購的政策功能，是《政府采購法》賦予政府采購制度的重要任務(wù)之一，也是政府采購制度的核心內(nèi)容。《國家科技中長期發(fā)展規(guī)劃》（2006-2020）把政府采購作為提高自主創(chuàng)新能力、實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的重要政策手段。自《政府采購法》出臺(tái)以來，我國政府采購制度在促進(jìn)科技創(chuàng)新方面發(fā)揮了應(yīng)有的政策功能。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，加快構(gòu)建功能完備的政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策體系，能夠更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更好地推進(jìn)政府采購可持續(xù)發(fā)展。

探索研究政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的頂層制度設(shè)計(jì)

將政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策作為國家戰(zhàn)略，這就要求我們在政策體系構(gòu)建上，把握和處理好遵循國際慣例與體現(xiàn)中國特色的關(guān)系，需要我們從服務(wù)國家發(fā)展全局的高度，強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)，按照既遵循國際慣例又體現(xiàn)中國特色的要求，探索政府采購政策促進(jìn)科技創(chuàng)新的可行途徑和有效形式。

要完善政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的法律體系和制度體系。政策設(shè)計(jì)應(yīng)與WTO政府采購協(xié)議（GPA）談判相結(jié)合，對目前已出臺(tái)的涉及政府采購及外貿(mào)的一些法律法規(guī)，應(yīng)做合規(guī)性審查、研究，做好應(yīng)對預(yù)案；對目前正在研究、準(zhǔn)備出臺(tái)的法律，應(yīng)做合規(guī)性分析；對未來計(jì)劃要出臺(tái)的法律，應(yīng)做預(yù)先安排，為加入GPA后更好地保護(hù)我國的利益和安全未雨綢繆。要對政府采購國貨管理、促進(jìn)科技創(chuàng)新、首購訂購等政策進(jìn)行統(tǒng)一研究和布局，形成政府采購發(fā)揮政策功能的制度體系。

要實(shí)現(xiàn)政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策與其他相關(guān)政策的協(xié)同配合。政府采購政策作為國家宏觀政策體系的一部分，與國家許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策關(guān)系緊密。發(fā)揮政府采購政策促進(jìn)科技創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面的政策配合和支持。只有將支持科技創(chuàng)新的政府采購政策與其他政策配合，組合運(yùn)用稅收優(yōu)惠、資金支持、發(fā)展基金、政府采購、減免收費(fèi)等政策，構(gòu)成一個(gè)完整的政策體系，才能真正成為科技創(chuàng)新的助推器。財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免政策，目的在于激勵(lì)創(chuàng)新主體創(chuàng)新的欲望，為創(chuàng)新主體創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，政府采購政策則致力于對新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)的扶持，它們在科技創(chuàng)新中發(fā)揮著不同的重要作用，都是增強(qiáng)國家科技創(chuàng)新能力的保證。此外，政府采購是財(cái)政支出改革的一部分，那么，該如何協(xié)調(diào)政府采購政策與財(cái)政政策的關(guān)系？目前，國際上普遍將政府采購作為處理國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系甚至政治關(guān)系的重要手段，那么，該如何協(xié)調(diào)政府采購政策與對外貿(mào)易政策的關(guān)系？這些都是我們在構(gòu)建政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策體系時(shí)需要研究和把握的重點(diǎn)問題。

各部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。政府采購政策功能的發(fā)揮是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，不單是政府采購部門的分內(nèi)之事，也涉及各項(xiàng)政策功能的主管部門，覆蓋面較廣。比如，激勵(lì)創(chuàng)新就涉及財(cái)政、科技、商務(wù)、工業(yè)信息、發(fā)展改革等多個(gè)部門，僅靠一家之力，很難收到預(yù)期效果。要建立由主要部門牽頭，相關(guān)部門協(xié)作配合的模式，形成全面銜接、分工合理、有序高效的工作機(jī)制，各部門通力合作，推動(dòng)政府采購政策功能的發(fā)揮。

按照開放與保護(hù)相平衡的原則維護(hù)我國根本利益

充分利用GPA例外條款，逐步開放我國政府采購市場。我國正處于加入GPA的談判階段。加入?yún)f(xié)議的必然法律結(jié)果是，各締約方有義務(wù)對其他締約方的企業(yè)采取非歧視性待遇和國民待遇。目前的情況是，協(xié)議締約方絕大多數(shù)是西方發(fā)達(dá)國家，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，企業(yè)管理水平高，技術(shù)創(chuàng)新能力強(qiáng)勁，具有豐富的國際競爭經(jīng)驗(yàn)，在相互開放的政府采購市場上具有明顯的競爭優(yōu)勢。近年來，我國自主創(chuàng)新能力雖然得到顯著提升，但核心關(guān)鍵技術(shù)受制于人、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)國際競爭力不強(qiáng)的現(xiàn)狀沒有根本改變。因此，在加入GPA之后，要充分利用WTO規(guī)則的例外條款，特別是GPA中關(guān)于發(fā)展中國家特殊及差別待遇的例外條款，明確我國作為發(fā)展中國家的定位，力爭戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重要領(lǐng)域的政府采購不受GPA的約束，逐步和有限度地開放我國政府采購市場。

在符合GPA的前提下堅(jiān)決維護(hù)國家的核心利益。在符合GPA的前提下維護(hù)本國利益、保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)是世界各國的通行做法。美國于1933年頒布《購買美國貨法》，明確要求美國聯(lián)邦政府在采購中要優(yōu)先購買美國產(chǎn)品。2009年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，美國又出臺(tái)了《復(fù)興與再投資法》，提出了比《購買美國貨法》更具有貿(mào)易保護(hù)主義色彩的措施。為了贏得GPA締約方的支持，美國參議院在《復(fù)興與再投資法》通過之前增加了一句話，即“該條款的規(guī)定在執(zhí)行中必須符合美國在國際條約中的義務(wù)，即美國政府采購市場需向GPA的締約方開放”。但由于美國簽訂的諸多國際條約中，有許多重要領(lǐng)域是被排除在外的，實(shí)質(zhì)上仍然使得諸多協(xié)議成員國與其他的貿(mào)易伙伴面臨較高的貿(mào)易壁壘。除了美國，簽署GPA的歐盟國家政府采購市場開放度也都是有限的，未完全開放市場的部分政策依據(jù)就是保護(hù)本國企業(yè)利益。我們要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，在涉及國家核心關(guān)鍵利益的問題上堅(jiān)決不妥協(xié)，繼續(xù)強(qiáng)化政府采購國貨和科技創(chuàng)新產(chǎn)品的制度政策，保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的利益。

完善政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的工作機(jī)制

制度設(shè)計(jì)再完美，缺乏行之有效的執(zhí)行，政策作用的發(fā)揮也是無源之水。政府采購發(fā)揮政策功能沒有固定模式，加分、優(yōu)先、強(qiáng)制、限制等方法不盡相同，又可組合使用，新項(xiàng)目、新政策功能的發(fā)揮也需要方式方法的創(chuàng)新，組織項(xiàng)目中要結(jié)合實(shí)際案例，分析項(xiàng)目特點(diǎn)，有針對性地創(chuàng)新方式方法，在保障項(xiàng)目質(zhì)量的前提下，最大限度發(fā)揮政策功能。

要積極探索政府采購政策功能的執(zhí)行機(jī)制。通過靈活多變的方式，如預(yù)留采購份額、實(shí)行首購訂購或其他非公開招標(biāo)方式等，借助強(qiáng)化供應(yīng)商資格審查、評(píng)標(biāo)優(yōu)惠措施、合同強(qiáng)制履行條件等配套手段，以及加強(qiáng)對采購人的教育和審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化政府采購支持科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行力。第一，可通過資格審查實(shí)現(xiàn)。如要求供應(yīng)商提供證明其產(chǎn)品或其生產(chǎn)過程節(jié)能、環(huán)保的認(rèn)證證書；供應(yīng)商應(yīng)具有納稅或交納社會(huì)保險(xiǎn)的良好紀(jì)錄；對于自主創(chuàng)新產(chǎn)品供應(yīng)商，在供應(yīng)商規(guī)模、業(yè)績、資格和資信等方面可適當(dāng)降低要求。第二，可通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置實(shí)現(xiàn)。如規(guī)定供應(yīng)商所提供的商品只有達(dá)到一定的節(jié)能環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才有機(jī)會(huì)參與政府采購活動(dòng)。第三，可通過評(píng)審辦法中的優(yōu)惠措施。如在技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)評(píng)審中，對于參與投標(biāo)的中小企業(yè)，按照《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》的規(guī)定，給予一定比例的加分優(yōu)惠。

探索建立政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的效果評(píng)價(jià)體系和問責(zé)機(jī)制。通過加強(qiáng)對政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查，提高政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的執(zhí)行效果。重新考慮政府采購的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在未考慮激勵(lì)科技創(chuàng)新、支持科技成果轉(zhuǎn)化的政策目標(biāo)時(shí)，通常采用財(cái)政資金的節(jié)約額和節(jié)約率指標(biāo)來對政府采購活動(dòng)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)政府采購資金的使用效益，這與政府采購最初的目標(biāo)是一致的。但是，在評(píng)價(jià)政府采購激勵(lì)科技創(chuàng)新、支持科技成果轉(zhuǎn)化的效果時(shí)，政府采購扶持科技創(chuàng)新的目標(biāo)比節(jié)約財(cái)政資金的目標(biāo)更為重要，如果過于重視節(jié)約資金，便達(dá)不到扶持科技創(chuàng)新的目標(biāo)。此外，科技創(chuàng)新產(chǎn)品的價(jià)格通常較一般產(chǎn)品更高。在國家大力倡導(dǎo)科技創(chuàng)新的新環(huán)境下，政府采購的公共資金節(jié)約目標(biāo)與科技創(chuàng)新目標(biāo)在一定程度上是沖突的，不宜繼續(xù)把財(cái)政資金的節(jié)約額和節(jié)約率等指標(biāo)放在重要位置。歐盟采用的“生命周期成本”評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，以“最經(jīng)濟(jì)有利標(biāo)”代替“最低成本標(biāo)”，為政府采購支持企業(yè)科技創(chuàng)新提供了一種權(quán)衡政策目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的方法，這比單純給予科技創(chuàng)新產(chǎn)品以價(jià)格優(yōu)惠似乎更有意義。因此，運(yùn)用“生命周期成本”作為評(píng)績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新更為科學(xué)。

要充分發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)作用。目前政府采購制度模式下，集中采購機(jī)構(gòu)具有人員和業(yè)務(wù)組織的專業(yè)性，是落實(shí)各項(xiàng)政策功能的中堅(jiān)力量，要發(fā)揮政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策功能，還需充分發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)作用。第一，調(diào)整集中采購目錄范圍，探索將工程建設(shè)、戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備采購、涉及國家信息安全、財(cái)政專項(xiàng)資金、國債資金等項(xiàng)目納入政府集中采購目錄；第二，進(jìn)一步強(qiáng)化集中采購機(jī)構(gòu)地位，以落實(shí)政策功能為出發(fā)點(diǎn)，增加集中采購機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目組織中的自由裁量權(quán)，在保證公平、公開、公正，維護(hù)國家利益的前提下，允許集中采購機(jī)構(gòu)通過制度內(nèi)創(chuàng)新，在項(xiàng)目組織中通過改進(jìn)招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)辦法、采購合同等方法，積極發(fā)揮政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策功能。

（本文摘錄于國管局、國采中心《學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神 推進(jìn)政府采購創(chuàng)新發(fā)展論文集》；作者系國資委機(jī)械工業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究院采購研究中心副主任）

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