美國(guó)如何將研發(fā)費(fèi)用納入政府采購(gòu)合同成本

【域外法眼】

美國(guó)如何將研發(fā)費(fèi)用納入政府采購(gòu)合同成本

■ 焦洪寶 阮小航

當(dāng)政府采購(gòu)項(xiàng)目屬于新型項(xiàng)目或項(xiàng)目實(shí)施要求的時(shí)間緊迫，無(wú)法在合同授予階段對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的合同價(jià)款做出充分的預(yù)算和商討時(shí)，政府采購(gòu)部門(mén)往往會(huì)考慮簽署一份成本加酬金類(lèi)型的合同。成本加酬金的合同與固定總價(jià)不同，最終合同結(jié)算價(jià)格按照項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的成本再加上一定比例的酬金進(jìn)行計(jì)算。如此一來(lái)，在合同實(shí)施過(guò)程中或合同實(shí)施完畢后，哪些費(fèi)用可以列入合同成本往往會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。特別是一些需要研發(fā)投入的項(xiàng)目，很多研發(fā)成果的用途可能較為廣泛，不僅限于單一的政府采購(gòu)合同，能否將研發(fā)費(fèi)用列入政府采購(gòu)合同成本之中，由政府全部“埋單”，容易在供應(yīng)商和政府采購(gòu)部門(mén)之間產(chǎn)生爭(zhēng)議。而這一問(wèn)題的處理對(duì)于鼓勵(lì)供應(yīng)商加大研究投入具有十分重要的政策導(dǎo)向作用。對(duì)此，我們可以分析美國(guó)聯(lián)邦索賠法院從1999年持續(xù)到2010年之間審理的一宗政府采購(gòu)合同間接成本爭(zhēng)議案件，看美國(guó)如何處理將研究費(fèi)用納入政府采購(gòu)合同成本的問(wèn)題。

產(chǎn)生爭(zhēng)議的采購(gòu)項(xiàng)目背景

本案原告阿連特錫奧科爾公司（ATK Thiokol, Inc.），是美國(guó)從事航空航天、國(guó)防和體育用品業(yè)務(wù)的阿連特技術(shù)系統(tǒng)公司（ATK）整合錫奧科爾（Thiokol）這一知名的固體火箭發(fā)動(dòng)機(jī)制造商而組建的公司。過(guò)去30多年以來(lái)，原告制造并售賣(mài)火箭發(fā)動(dòng)機(jī)，服務(wù)于美國(guó)航空航天局（NASA）的航天飛行計(jì)劃和一些重要的彈道導(dǎo)彈計(jì)劃項(xiàng)目，包括北極星導(dǎo)彈、海神導(dǎo)彈、三叉戟導(dǎo)彈、民兵型導(dǎo)彈、小型洲際彈道導(dǎo)彈、和平衛(wèi)士導(dǎo)彈、防空導(dǎo)彈以及潛空導(dǎo)彈。因?yàn)檎芊駡?jiān)持長(zhǎng)期實(shí)施航天計(jì)劃具有不確定性，原告決定進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)的多樣化，開(kāi)始將火箭發(fā)動(dòng)機(jī)賣(mài)給國(guó)外的政府和商業(yè)公司，諸如洛克希德-馬丁公司、麥克唐納-道格拉斯公司、軌道科學(xué)公司等。

由于火箭發(fā)動(dòng)機(jī)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展迅速，為保持企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，原告持續(xù)進(jìn)行產(chǎn)品的研究和開(kāi)發(fā)。一開(kāi)始，研發(fā)資金是內(nèi)部提供的，在一次進(jìn)行投資研發(fā)的決策中，原告意識(shí)到客戶并不想為一個(gè)產(chǎn)品支付所有的研發(fā)成本，因?yàn)檫@個(gè)產(chǎn)品在將來(lái)還會(huì)有其他客戶購(gòu)買(mǎi)。另外，如果接受一位客戶對(duì)研發(fā)費(fèi)用的投資，則意味著原告可能喪失對(duì)公司該項(xiàng)研發(fā)所形成的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專(zhuān)有信息的控制能力。因此，原告非常關(guān)注政府是否會(huì)將研發(fā)費(fèi)用界定為“間接成本”——間接成本依照《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》的規(guī)定由政府償付，同時(shí)允許原告對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保留控制權(quán)。研發(fā)成本是否可以通過(guò)利潤(rùn)部分來(lái)獲得償付，也是一個(gè)非常重要的因素。

研發(fā)費(fèi)用通常會(huì)在履行政府采購(gòu)合同的同時(shí)發(fā)生，因此，當(dāng)一份采購(gòu)合同被授予之后，原告將研發(fā)費(fèi)用分成兩類(lèi)來(lái)核算，即“與合同相關(guān)的開(kāi)發(fā)工作”以及“與合同非直接相關(guān)的開(kāi)發(fā)工作”。為了研發(fā)新的或改進(jìn)火箭發(fā)動(dòng)機(jī)，原告通常也會(huì)產(chǎn)生生產(chǎn)裝備方面的費(fèi)用，包括新模具、新設(shè)備和新工廠的支出等。

在1990年到1999年間，原告花費(fèi)了$8,149,888以開(kāi)發(fā)投入到商業(yè)市場(chǎng)上的CastorIVA-XL型發(fā)動(dòng)機(jī)，其中$3,149,888用在研發(fā)工作上，$5,000,000用在生產(chǎn)裝備方面。原告將這些費(fèi)用均核算進(jìn)入間接成本資金池中。

爭(zhēng)議產(chǎn)生情況及處理程序

1999年3月10日，國(guó)防部后勤保障局下屬的合同管理部門(mén)，針對(duì)Castor IVA-XL型發(fā)動(dòng)機(jī)政府采購(gòu)項(xiàng)目簽發(fā)了一份意圖不接受合同成本的通知文件，表示政府方面準(zhǔn)備不接受原告將上述研發(fā)和生產(chǎn)裝備的費(fèi)用$8,149,888作為間接成本，認(rèn)為“這些成本應(yīng)當(dāng)直接被算在Castor IVA-XL型發(fā)動(dòng)機(jī)項(xiàng)目中”。分管合同官員還找出4個(gè)合同作為尋求解決雙方分歧方案的“樣板合同”，即這4個(gè)重要的合同被用來(lái)分擔(dān)成本，解決好這4個(gè)合同的爭(zhēng)議就可類(lèi)推解決整個(gè)爭(zhēng)議。

1999年5月10日，原告向合同管理部門(mén)遞交了一份經(jīng)過(guò)認(rèn)證的索賠文件，主張“政府意圖不接受合同成本的通知是不當(dāng)?shù)摹?，要求合同官員按照《合同爭(zhēng)議法》就此問(wèn)題作出最終決定。在這份索賠文件中，原告進(jìn)一步在4個(gè)樣板合同中找出1個(gè)編號(hào)為NAS8-38100的合同，該合同所涉及的費(fèi)用為730，615美元。但原告同時(shí)強(qiáng)調(diào)原告的主張不限于這1個(gè)或4個(gè)合同，而是覆蓋1998年以來(lái)的所有合同。

然而，1999年5月14日，政府合同管理部門(mén)作出的最終決定仍然是否決了原告將這些成本列為間接成本的要求，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其計(jì)為Castor IVA-XL型火箭發(fā)動(dòng)機(jī)項(xiàng)目的直接費(fèi)用。

1999年7月2日，原告向美國(guó)聯(lián)邦索賠法院提交訴狀。1999年10月15日，政府提交了答辯狀。后來(lái)雙方又各自提交了動(dòng)議。2005年11月30日，法院就有關(guān)原告所主張的費(fèi)用是否應(yīng)列為間接成本問(wèn)題給出了法律意見(jiàn)和判決。此后，雙方又繼續(xù)對(duì)爭(zhēng)議范圍是1份樣板合同還是4份合同等問(wèn)題進(jìn)行爭(zhēng)辯。最終法院支持了原告關(guān)于要求將研發(fā)費(fèi)用列入間接成本的主張，并允許原告修改訴狀以使其獲得更大范圍的救濟(jì)。

關(guān)于研發(fā)費(fèi)用列入間接成本的法院判決意見(jiàn)

法院的判決意見(jiàn)主要引用《成本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》的相關(guān)規(guī)定對(duì)本案進(jìn)行了分析。法院認(rèn)為，《成本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》解決成本費(fèi)用的可分?jǐn)傂詥?wèn)題，《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》解決成本費(fèi)用可否被認(rèn)可的問(wèn)題?！冻杀緯?huì)計(jì)準(zhǔn)則》第402條規(guī)定，所有成本，或者是直接成本，或者是間接成本。直接成本是指可以被明確地與具體的最后的成本標(biāo)的物相關(guān)的成本，它不限于被融入最終產(chǎn)品的要素，例如原材料和勞動(dòng)力，直接與一個(gè)合同相關(guān)的成本也是合同的直接成本。間接成本是指不能與一個(gè)單一的最后的成本標(biāo)的物存在直接關(guān)聯(lián)的成本，但它可以與兩個(gè)或兩個(gè)以上成本標(biāo)的物相關(guān)聯(lián)或與至少一個(gè)中間成本標(biāo)的物相關(guān)聯(lián)。成本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)還認(rèn)為，如果獨(dú)立的研發(fā)成本、采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)的成本并非是履行合同所必要的，則這些成本都應(yīng)被分?jǐn)倿殚g接成本。一項(xiàng)成本是列入直接成本還是間接成本，也與成本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的披露陳述有關(guān)。

本案中，政府認(rèn)為，供應(yīng)商所主張的獨(dú)立研發(fā)費(fèi)用是其履行此前在1998年與日本三菱公司簽署的合同、制造前一個(gè)版本的發(fā)動(dòng)機(jī)所必須的。由此，這些成本不能作為間接成本分?jǐn)偟秸少?gòu)合同中。政府還認(rèn)為，供應(yīng)商的生產(chǎn)裝備成本也不能作為間接成本分?jǐn)?，因?yàn)檫@些成本實(shí)際上應(yīng)被列入生產(chǎn)日本三菱公司所需要的發(fā)動(dòng)機(jī)所必需的獨(dú)立研發(fā)費(fèi)用。

法院認(rèn)為，依據(jù)《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》第31.201-1條的規(guī)定，總成本包括可分?jǐn)偟胶贤闹苯映杀竞烷g接成本，也包括已經(jīng)發(fā)生的和將要發(fā)生的。在確定成本的問(wèn)題上，任何公平和持續(xù)被使用的方法都可以用于決定或核算成本。政府應(yīng)認(rèn)可符合分?jǐn)偝杀疽?guī)定要求的所有成本。原告在本案項(xiàng)下的這些獨(dú)立研發(fā)費(fèi)并沒(méi)有在之前與日本三菱公司所訂立的合同項(xiàng)下專(zhuān)門(mén)列支和獲得償付，這些研發(fā)費(fèi)用的投入能夠給市場(chǎng)上多個(gè)成本標(biāo)的物帶來(lái)合理的、可預(yù)見(jiàn)的收益，并且原告如實(shí)披露并持續(xù)一致地將獨(dú)立的研發(fā)成本作為間接成本分?jǐn)偟秸少?gòu)合同和商業(yè)合同中，持續(xù)地將這些成本作為間接成本進(jìn)行核算，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)為原告將其作為間接成本。

法院認(rèn)為，就500萬(wàn)美元生產(chǎn)裝備費(fèi)用的問(wèn)題，原告為了生產(chǎn)前一版本的發(fā)動(dòng)機(jī)正當(dāng)?shù)赝顿Y了必要的生產(chǎn)模具、生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)施。依據(jù)《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》第31.205-11條的規(guī)定，供應(yīng)商在工廠、設(shè)備和其他資本投資形成的設(shè)施方面的正常折舊，可以作為合同成本予以認(rèn)可，只要供應(yīng)商能夠證明這些成本是合理分?jǐn)偟?。供?yīng)商需遵循以下政策和程序進(jìn)行折舊：這一折舊同政府采購(gòu)之外的商業(yè)經(jīng)營(yíng)中所做的一致；這一折舊反映在供應(yīng)商的會(huì)計(jì)賬薄中和財(cái)務(wù)報(bào)告中，且符合聯(lián)邦所得稅法的要求。故法院認(rèn)為，依照相關(guān)法規(guī)要求，原告計(jì)提折舊并將這些折舊費(fèi)用列為間接的生產(chǎn)裝備成本是正確的。

相關(guān)啟示

阿連特錫奧科爾公司訴美國(guó)政府要求將研發(fā)費(fèi)用列入間接成本由政府償付一案，主要給了我們兩個(gè)方面的啟示。

其一，在間接成本分?jǐn)偟暮侠硇詥?wèn)題上，只要是依照公平合理的原則進(jìn)行分?jǐn)偟?，都?yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。衡量其合理性的條件也很簡(jiǎn)單，在不違反會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定的情況下，供應(yīng)商只要對(duì)政府采購(gòu)合同和其他商業(yè)合同都采取了一貫的分?jǐn)傇瓌t，并將分?jǐn)偳闆r在會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)報(bào)表上如實(shí)體現(xiàn)，則應(yīng)當(dāng)被認(rèn)可。這在處理成本加酬金合同的類(lèi)似糾紛上的啟示在于，對(duì)間接成本的認(rèn)定采取的是由供應(yīng)商自行舉證的原則，供應(yīng)商只要規(guī)范合同履行過(guò)程及會(huì)計(jì)核算流程，其正當(dāng)?shù)某杀径紩?huì)被認(rèn)可。

其二，對(duì)研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用列為間接成本予以認(rèn)可的做法，反映了美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)中對(duì)供應(yīng)商研發(fā)投入的支持政策。通過(guò)允許供應(yīng)商將合理分?jǐn)偟拈g接成本作為政府采購(gòu)合同的成本，同時(shí)又不作為政府采購(gòu)直接成本在償付后要求該研發(fā)成本專(zhuān)項(xiàng)用于政府項(xiàng)目，客觀上有利于供應(yīng)商開(kāi)展多樣化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)供應(yīng)商加大研發(fā)成本的投入，使得政府采購(gòu)資金在鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮了一定的政策功能。

（作者單位：天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)涉外法政學(xué)院）

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