采購(gòu)人自建供應(yīng)商庫(kù)豈能作為投標(biāo)門檻

采購(gòu)人自建供應(yīng)商庫(kù)豈能作為投標(biāo)門檻

■ 本報(bào)記者 楊文君

案情

關(guān)于某高校采購(gòu)校園網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施改造更新工程（一期）項(xiàng)目，有供應(yīng)商舉報(bào)稱：招標(biāo)文件中“生產(chǎn)廠商獲得CMMI4級(jí)認(rèn)證時(shí)間不少于三年”的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理；評(píng)審過(guò)程中，個(gè)別評(píng)審專家涉嫌未按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立評(píng)審，部分評(píng)審專家涉嫌泄露評(píng)審細(xì)節(jié)；有兩家投標(biāo)供應(yīng)商涉嫌串通投標(biāo)。

經(jīng)財(cái)政部門審查，該項(xiàng)目招標(biāo)文件將“獲得CMMI4級(jí)（或以上）國(guó)內(nèi)認(rèn)證的時(shí)間不少于三年”作為評(píng)審因素，違反了《政府采購(gòu)法》第二十二條、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）第二十一條的規(guī)定（該案件處理時(shí)，18號(hào)令仍在實(shí)施），舉報(bào)事項(xiàng)1成立。舉報(bào)事項(xiàng)2、3則缺乏事實(shí)依據(jù)。

此外，在本項(xiàng)目監(jiān)督檢查處理過(guò)程中，財(cái)政部門發(fā)現(xiàn)，本項(xiàng)目招標(biāo)公告顯示，潛在供應(yīng)商須在該高校供應(yīng)商庫(kù)注冊(cè)、審核通過(guò)后，才能購(gòu)買標(biāo)書，且在辦理注冊(cè)入庫(kù)時(shí)須提供納稅證明等材料。該行為屬于《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第二十條規(guī)定的“以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”的情形。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，責(zé)令該高校廢標(biāo)。

分析

本案中，財(cái)政部門對(duì)前三項(xiàng)舉報(bào)內(nèi)容的處理并無(wú)爭(zhēng)議。引發(fā)關(guān)注和討論的，是采購(gòu)人自建的供應(yīng)商庫(kù)能否作為投標(biāo)門檻，即供應(yīng)商是否必須要在采購(gòu)人建立的供應(yīng)商庫(kù)中注冊(cè)并通過(guò)審核，方可投標(biāo)的問(wèn)題。

對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授姜愛(ài)華給出了否定的答案。她指出，《政府采購(gòu)法》第二十三條規(guī)定，“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查”，但該條并未明確采購(gòu)人能否建立供應(yīng)商庫(kù)，也未明確采購(gòu)人自行建立的供應(yīng)商庫(kù)是否具有與省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)同樣的效力，即供應(yīng)商須在該供應(yīng)商庫(kù)中完成注冊(cè)登記、審核等手續(xù)后，才具有投標(biāo)資格。

姜愛(ài)華進(jìn)一步分析，供應(yīng)商庫(kù)應(yīng)由政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門建立?！稐l例》第六十三條明確，“各級(jí)人民政府財(cái)政部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家的監(jiān)督管理，對(duì)其不良行為予以記錄，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)”?；诖?，省級(jí)以上財(cái)政部門有權(quán)設(shè)立供應(yīng)商庫(kù)，確定供應(yīng)商入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，并由供應(yīng)商根據(jù)具體要求進(jìn)行申請(qǐng)注冊(cè)，財(cái)政部門對(duì)供應(yīng)商資格進(jìn)行審核。但應(yīng)考慮簡(jiǎn)政放權(quán)的改革需要，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等手段提高審核效率。

不過(guò)，實(shí)踐中，確實(shí)有部分采購(gòu)人將與自己業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密、服務(wù)優(yōu)信譽(yù)好的供應(yīng)商列入本單位、本部門的供應(yīng)商庫(kù)，作為提高采購(gòu)效率的舉措之一。“這類采購(gòu)人自行建立的供應(yīng)商庫(kù)僅具有內(nèi)部參考意義，與省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)在法律效力上具有本質(zhì)區(qū)別。”東部某省財(cái)政廳政府采購(gòu)處負(fù)責(zé)人告訴記者，采購(gòu)人自行建立的供應(yīng)商庫(kù)，在入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、入庫(kù)條件等方面具有較大的特定性，甚至帶有某些主觀性，僅作為遴選合適供應(yīng)商的參考依據(jù)可能并無(wú)不妥，但如在招標(biāo)公告或招標(biāo)文件中要求供應(yīng)商必須在該供應(yīng)商庫(kù)中注冊(cè)、審核通過(guò)后才能參加政府采購(gòu)活動(dòng)，顯然缺乏法律法規(guī)依據(jù)，屬于“以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，應(yīng)當(dāng)禁止。

此外，有專家提出異議，認(rèn)為部分地區(qū)的政府采購(gòu)供應(yīng)商管理辦法中規(guī)定，“只有注冊(cè)并登記加入政府采購(gòu)供應(yīng)商庫(kù)，接受各級(jí)采購(gòu)單位、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門的誠(chéng)信考核和管理的供應(yīng)商，才能參加采購(gòu)活動(dòng)”，如此規(guī)定，有將供應(yīng)商入庫(kù)設(shè)定為行政許可之嫌，不符合《政府采購(gòu)法》相關(guān)內(nèi)容。

該專家指出，按照《行政許可法》第二條的規(guī)定，“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。一種民事行為，如果需要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的許可才能進(jìn)行或者繼續(xù)進(jìn)行，就是行政許可，不論這種行為的名稱是否是行政許可，也不論這種審查是否嚴(yán)格?！墩少?gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)合同適用合同法，因此，參加政府采購(gòu)活動(dòng)或者訂立政府采購(gòu)合同是一種民事行為。而供應(yīng)商注冊(cè)并登記加入政府采購(gòu)供應(yīng)商庫(kù)，是需要經(jīng)過(guò)審查的。不論這一審查工作是由行政機(jī)關(guān)直接完成，還是由行政機(jī)關(guān)委托或授權(quán)給各級(jí)采購(gòu)單位和其他機(jī)構(gòu)，都屬于行政審查。

姜愛(ài)華則認(rèn)為，要求供應(yīng)商加入供應(yīng)商庫(kù)，并不存在設(shè)定行政許可的嫌疑。設(shè)立統(tǒng)一的供應(yīng)商庫(kù)，是提高政府采購(gòu)效率的一個(gè)重要途徑。參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商應(yīng)具備合法的基本資質(zhì)條件，這是確保政府采購(gòu)活動(dòng)順利進(jìn)行的重要保障，并且其他國(guó)家也都有建立供應(yīng)商庫(kù)的經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)。比如，日本要求，政府采購(gòu)供應(yīng)商在申請(qǐng)入庫(kù)資格審查時(shí)，應(yīng)提交申請(qǐng)書、身份證明、營(yíng)業(yè)登記與財(cái)務(wù)報(bào)表、納稅證明等相關(guān)文件資料，審查合格的供應(yīng)商入庫(kù)有效期限為2-3年，期限內(nèi)原則上不再審查其資格，除非供應(yīng)商有違法行為。

供應(yīng)商庫(kù)制度是否有設(shè)定為行政許可的嫌疑？業(yè)內(nèi)仍莫衷一是。但無(wú)論答案如何，采購(gòu)人自行建立的供應(yīng)商庫(kù)，都不應(yīng)當(dāng)成為供應(yīng)商投標(biāo)的門檻。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，本項(xiàng)目應(yīng)予廢標(biāo)。

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